贺雪峰
关于征地制度改革的呼声很高。总体来讲，各方对现行征地制度不满意的居多，加快推进征地制度改革成为强音。不过，究竟怎样改，需要讨论的问题很多。并且，笔者以为，也许加快征地制度改革这样的提法就存在误导。
仔细研读自十七届三中全会以来的中央文件，有三个方面尤其值得关注：
一是十七届三中全会决议中提到的“严格界定公益性和经营性建设用地”一语，在十八届三中全会决议和2014年中央一号文件中都没有出现，且十七届三中全会决 议中“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”一 句，也没有出现，代之以“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。
二是三份文件都提到要缩小征地范围，其中十七届三中全会是“逐步 缩小征地范围”，十八届三中全会和2014年中央一号文件都是“缩小征地范围”。问题是如何缩小征地范围以及如何改革征地制度。尤其值得注意的是，十八届 三中全会是在“建立城乡统一的建设用地市场”一节下面讲到缩小征地范围，这是否意味着扩大农村集体建设用地入市的规模，以弥补缩小征地范围所产生缺口的城 市建设用地？
三是三份文件都强调要完善征地补偿机制，尤其是十八届三中全会提出“多元保障”的概念，而2014年中央一号文件又进一步对“多元保障”进行细化。
我们先来看一下什么是“公益性建设用地”。
《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但什么是公共利益，很难说得清，相对来讲，十七届三中全会将城市建设用地分为“公益性和经营性建设用地”，要逐步缩小经营性建设用地范围，就比较明确。
公 益性建设用地征收是为了公共利益，所以可以强制征收，这一点没有错。而经营性建设用地强征是否就有错呢？依据《土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人 进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，也就是说，无论是 公益性还是经营性建设用地，只能向国家申请，国家垄断城市建设用地一级市场，而由国家通过征收、将农民集体所有土地变为国有城市建设用地。
国家征收农村土地，垄断城市建设用地一级市场，既执行了城市建设规划用地的规划，又将农地非农使用的增值收益主要用于城市基础设施建设，从而推动了地方经济 发展，地方政府这样的征地行为完全符合《宪法》所讲的公共利益。且正是因为中国征地制度的优势，从而使中国虽然只是一个发展中国家，却有着接近发达国家的 城市基础设施。应该特别注意，城市基础设施绝对不是形象工程，而是城市有效运转的基础工程。
如果按“公益性和经营性建设用地”的划分来缩 小征地范围，那就意味着非农使用增值收益最多的那些土地将不再征收，而是让村社集体和农民自主开发，这样一来，虽然可能让城郊农民获益巨大，却使地方政府 不仅不再有获得土地财政的机会，而且意味着将来征收公益性建设用地，即使可以强征，也总得按经营性建设用地的市场价格付费。这样地方政府就不再有能力建设 城市基础设施，而获利巨大的城郊农民将成为一个规模庞大的食利阶层。这至少对于当前中国城市发展来讲，是难以承受的。
尤其重要的是，未来 20年将是中国城市快速发展的20年，城市快速发展必然要在规模上扩张，必然有更多农地非农化。现行土地制度中，征地按土地原有用途给予补偿，地方政府将 因为经济发展和城市扩张所附着在土地上的非农增值收益以土地财政形式掌握在自己手中，并以土地财政收入作为城市建设的主要资金来源。
一方面，城市不断扩张，另一方面，城市扩张带来的土地增值收益大部分被地方政府以土地财政形式掌握，并用作城市基础设施建设，如此循环，直至中国在20年后基 本完成城市规模的扩大。城市化结束，为城市化进行的大规模征地也结束。这样一个过程，使中国具备了一般发展中国家所完全没有的土地制度优势，如何可以轻易 抛弃？
因此，到了十八届三中全会和2014年中央一号文件，虽然仍讲“缩小征地范围”，却不再是通过区分“公益性和经营性建设用地”来缩小范围，缩小征地范围本身的含义模糊起来。笔者认为这点很好。
我们再来讨论完善征地补偿机制。
按《土地管理法》第47条，“征收土地的按照被征收土地的原有用途给予补偿”，并进一步规定“土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征收前三年平均年 产值的30倍”。在实践中，因为征地土地补偿巨大，几乎所有地区都为征收土地出现了尖锐的矛盾冲突。但这个矛盾冲突并非只是农民利益受损这么简单。
大体说来，若按土地产值30倍补偿，征地补偿远高于之前土地用于农业的产出，也是因此，农民是愿意土地被征收而不愿继续务农的。但是，农民和村社集体当然也 希望地方政府给更多的征地补偿。刚开始，村社集体和农民要求按30倍的上限进行补偿，沿海发达地区和大城郊区的补偿很快即达到30倍上限，村社集体和农民 又会进一步要求更多补偿，地方政府为了顺利征地，不断突破法律规定的30倍上限。
而且，之前地方政府征地所给土地补偿费和安置补助费是分 别给到村社集体和承包土地农户的，现在农民越来越倾向于将所有补偿包括土地补偿费和安置补助费都分现金到个人。因此在很多地方出现了地方政府将所有征地补 偿全部分给被征地农民，现金到人，结果出现拿到巨额补偿现金的农民很快即花光返贫。因此中央也越来越倾向将之前的现金补偿改为多元保障，其中一些地区探索 出来的留地安置办法被证明是一种较好地使被征地农民长期受益的补偿方式。2014年中央一号文件因此专门将之前较少进入中央文件的“留地安置”作为完善对 被征地农民合理、规范、多元保障机制的一种方式。
探索更多的给被征地农民的补偿机制，而不是改变目前的征地制度，应是正确的改革方向。以笔者在全国的调研来看，农民都是盼征地盼拆迁的，因为征地拆迁可以获得远多于之前从事农业生产的巨大利益。
即使如此，当地方政府征地拆迁时，农民当然还希望借征地拆迁来获得更多利益，甚至因此产生激烈冲突。从目前情况看，征地中出现矛盾甚至冲突并不可怕，因为总的来讲农民是从征地拆迁中获益的，且国家仍然在加大对被征地农民的补偿保障力度。
在当前中国正快速城市化的背景下，全国城市正史无前例地扩大规模将农地变为城市建设用地，这么大规模的城市化和土地征收，出现一些冲突是很正常的，有利益博弈就更正常。
从这个意义上讲，加快推进农村征地制度改革的重点不在征地本身，而在如何建立多元保障机制上面。
（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任）
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