社会保障视野中的农村土地制度

夏柱智

（华中科技大学中国乡村治理研究）

【摘要】广义的社会保障并非是现代工业社会特有。中国作为农民国家正处于城市化背景下大规模农民流动时期，社会保障制度正在快速变革，具备低水平的多元性。中国土地制度扮演着中国特色的社会保障功能，土地仍然作为农民社会保障的核心部分，是农民工城乡之间自由往返的制度前提，应该继续坚持。

【关键词】土地制度  社会保障  多元性  农民工返乡

一 农民社会保障问题

社会保障是一门现代的学科，然而社会保障并非是一个现代议题。人人有生存的本能，这种本能一旦社会化成为公共议题，就诞生了在灾荒之年、穷困之际、失业之时如何保障基本生存的问题。目前的社会保障制度研究过多关心西方式的社会保障，认为可以人为剥离土地对于农民的社会保障而不注意研究中国作为一个农民人口占绝大多数的现实，并没有注意到均分土地的农村土地制度存在一个社会保障功能。

一些学者认为农村土地制度改革的困境在于农地的生产要素功能与社会保障功能的冲突，因此提出以农民自主交易为主要特征的“以土地换社保”，为农民提供稳定的社会保障，同时剥离土地的社会保障功能[i]。另外一些学者主要从促进农民工市民化的角度，提出通过“以土地换社保”建立农民工社会保障加速我国农民工市民化进程[ii]。一些地区已经进行试验，例如成都市温江区实行“双放弃”的政策，所谓双放弃，准确的表述是：农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇[iii]。四川省经济发展研究院课题组甚至称“以土地换社保”是健全进城农民工社会保障体系的基本思路，以“土地换社保”可以弥补保费空缺，可达到健全进城农民社保体系和巩固农业基础的双重目的[iv]。

以上研究思路显然只知其一，不知其二，过于理想主义而不注意当前农民社会保障的实践逻辑。第一以土地换社保，那么土地才能换到庞大的资金为农民建立社会保障且达到城市社会保障水平？这一点显然没有解决。第二社保是国家提供的基本公共品，并不能让农民以放弃土地的代价来获得。

中国传统的社会保障制度，主要是自发形成的宗族内部的资源调剂，资助穷困族人，可抵抗季节性的粮食短缺和一般灾荒。宗族内部的资源调剂主要依赖公田所提供的粮食和租金，这种制度维持着传统社会内部的秩序。新中国成立一直到八九十年代，中国工业化所能提供的基本社会保障还只能满足城市人口，而无法全部满足农村人口，这个数目确实太过于庞大而中国财政无法支撑，正好中国特色的集体土地制度满足了农民社会保障要求。

本文试图从社会保障视野来总结农村土地制度的功能，指出中国农民一直以来依靠土地作为基本的社会保障，由国家宪法秩序保障的农村土地制度扮演着中国特色的社会保障功能；其次指出在当前国家大规模介入农村社会保障的背景下，土地仍然是农民主导的社会保障方式，不可浪漫主义地“以社保换土地”就可以一劳永逸地解决社会保障问题；最后是一个案例的论证，在2008年年末的金融危机中，农民工大量失业之所以可以返乡正是中国特色的农村土地制度提供了保障。

二 土地为什么是农民的社会保障

上节对当前的农村社会保障制度的基本特征作了一个概括，指出其低水平的多样性的特征，集体均分土地提供基本社会保障的传统和国家逐渐全方位介入农民社会保障同时存在。说到底，农民社会保障的根本问题在于一个庞大的农民国家，农民如何才可以享有最基本的社会保障水平？即在无法建立发达工业化国家全方位高水平的现代社会保障体系之前，如何虽然低水平但可以保障全体农民的基本生存？

在中国历史上几千年来一直未解决农民的吃饭问题，虽然农民是粮食的生产者然而由于抵御自然灾害能力差，土地占有并不均匀，地主、国家需要从小农生产者那里抽取租税，国家又无力调配大量的粮食救济农民，以至于长期以来农民处于生存不得保障的水平，这也是历次发生农民革命的最大诱因。费孝通所研究的开弦弓村的案例突出的说明了旧中国农民的吃饭问题是多么严重：中国农村的基本问题是，农民的收入降到了不足以维持最低生活水平所需要的程度，而“中国农村真正的问题是人民的饥饿问题”。费孝通推而广之，中国“成千个村庄，像开弦弓一样，事实上已经被入侵者破坏”。[v]

在上个世纪五十年代实行土地改革之后，中国实行是“耕者有其田”的制度，在五十年代末六十年代初实现了新民主革命向社会主义革命过渡，在基层建立人民公社实行以生产队为基础的集体劳动制度，即“人民公社、三级所有、队为基础的制度。这个制度的建立基本目的在于支持中国以重工业为先导的工业化，庞大的国家无法与数亿小农打交道以提取工业化所需要的资源，在人民公社时代，社队所有和集中支配的土地就是农民的社会保障，且国家有了调配全国粮食资源的权力，在灾荒时间可以进行再分配。

这个制度在80年代分田到户实行家庭承包制之后并没有根本改变。农民过去是依赖集体分配的物资，今日是依赖家庭所承包的土地来进行生产。但是土地制度的根本，集体土地所有制没有改变。温铁军后来的研究说，集体所有农户均分承包的这个土地制度，并不是以效率为第一目标而是以农户基本的社会保障为第一目标。土地成为农户的社会保障，在缺乏一个强大的财政来为庞大的农民建立充足的社会保障时，集体所分配的土地就是这个社会保障的替代之物。温铁军把这种为小农提供社会保障的集体所有农户均分承包耕种的制度称之为“小农村社制度”，以区别土地私有基础的小农经济。[vi]

这是典型的土地（社会）保障论，这一论点被曹锦清先生称为“铁律”，成为反对土地私有化、反对大规模土地流转的一个重要的理论和经验基础。曹锦清说：依笔者只见，中国在现阶段及今后相当长的时间内必须毫不动摇地坚持这项农村基本制度，有一个十分重要，也十分简单地理由：土地（耕地和宅地）承载着亿万农户社会保障的重大责任。在笔者的记忆里，是温铁军先生最早提出土地与亿万农民生存、失业和养老保障之间的关系。只要我们还无力将8亿农民的失业和养老保障从承包土地上剥离出来交由国家财政来承担，那么土地就不能私有化，笔者把“土地保障论”称之为铁军发现的“铁律”。[vii]

这个铁律今天并没有实质性改变，土地依然是大多数农民的社会保障，只不过呈现出新的形式。国家在新的城乡统筹的战略下开始大规模地介入到农村社会保障之中，土地在农民收入中占据的比重持续下降，农业收入平均只占据农民家庭的一半左右，那么农村土地制度扮演的社会保障功能也要采取新的经验和新概念来分析。下面笔者将指出当前农民社会保障的特征，并用农民工返乡来验证农村土地制度的重大功能，国家对农民社会保障的介入并不能代替土地扮演的角色。

三 低水平的多样性：变革中的农民社会保障

就目标来说，由国家提供的社会保障有两个基本的目标，第一是基本的生存保障，饱暖是其中的含义，第二是有基本是体面生活及其尊严。现代工业国家基本上取其二，广发的发展中国家的基本目标是其一。应该说，中国目前的社会保障体系正在从第一个目标向第二个目标的过渡。这个过渡时期，不同的主体供给不同的社会保障产品，从而农民有获得多样性社会保障的机会。国家在供给新的社会保障时，并没有激进地改变农民依赖土地的旧社会保障制度的现实，从而使得农民的社会保障具有充分的弹性，降低了农民家庭的生存风险。

在人民公社时期，集体给全部农民提供最低社会保障，集体内部实行平均主义，最贫弱的农民依靠集体提供最低社会保障，这个制度一直持续到税费改革之前，国家大规模开始建立农村社会保障制度开始时。国家在工业化启动时期无法为全体国民建立社会保障，只能在工人内部建立社会保障，农民的社会保障是集体内部解决的。

改革开放之后，中国农村实行集体所有，农户均分承包的土地制度，随着农民外出务工经商，新政策规定耕地可以流转不允许买卖，这防止了贫弱农民因为自由地土地流转变相地失去土地，损害农民利益。他敏锐地指出学术界较少从农民如何返乡的角度来农民工的安全保障问题、既有的保障如何保有，当新的保障并没有的时候，且到不到城里去过生活还要看农民工自己愿不愿意，每每拿一小部分人来绑架大多数人，那是别有用心。他们忘记了土地一直是他们的保障，而且是他们可资劳动的生存生产资料[viii]。

同时依靠税费制度，农民不仅交纳国家农业税，还交纳地方政府和集体三提五统，这其中就包括了集体给予贫弱农民的福利照顾。

这个社会保障制度供给主体是村社集体，却不能说是现代的社会保障制度，并非是依赖工业化生产的财富。然而它是中国特色的，因为它高度依赖农民集体均分土地（宅基地）的制度，这个保障制度也区别于传统社会宗族只能提供小范围的保障水平，因为村社集体有一个强大的集权国家为支撑，以一套社会主义革命所确立的土地制度体系为基础。

税费改革之后，新的政策取向是建立全民福利国家，开始逐渐动用国家财政全方位覆盖农村社会保障，集体内部提供社会保障功能渐渐削弱，部分地区试行城乡一体化的社会保障，保障水平大幅度上升。总体来说，中国目前的社会保障制度正处于变革之中，传统以土地为唯一的社会保障方式正在变革，表现在最低生活保障、新型合作医疗、义务教育的普及、农民就业方面等。然而一个基本的现实是，国家难以供给9亿农民人口的高水平的全方位的社会保障，农民要保障基本生存还需要依靠传统上以土地为主的保障方式，越是在中西部欠发达地区越是这样。因此称改革时期的农民社会保障制度的特征是低水平的多样性，这一多元性的制度安排缓解了国家的压力，发挥了既有土地制度的优越性，降低了农民家庭经济的风险。

四 农民工返乡与中国土地制度

本节希望以农民工顺利返乡的原因分析为例来论证中国土地制度对于农民的社会保障功能。农民工虽然是作为一种新的社会身份，他们仍然本质上是农民，其深层意义在于他们中的大多数还需要依靠土地提供在城市失业时的退路，这正是中国土地制度提供的空间。

（一）2008年年底的农民工返乡潮

国务院办公厅在2008年12月20日发文要求各级政府切实做好当前农民工工作，认为当前国际金融危机的影响不断加深，国内部分企业生产经营遇到困难，就业压力明显增加，加上元旦、春节临近，相当数量的农民工开始集中返乡，给城乡经济和社会发展带来了新情况和新问题。而据农业部最近对10个省市的数据调查，初步得出，全国1.3亿外出农民工中已有780万人提前返乡劳动密集型企业因为不能满足市场需要，或是由于经济危机而导致产品积压，工厂倒闭，产生了大批失业工人，他们大多是农民工。

在国家和媒体，学术界普遍忧虑下，农民工大规模失业并没有造成社会动荡，几千万农民工回到家乡，从容地等待下一次经济繁荣，重新打点行包重新回到城市务工经商。暂时的退却并没有打消他们的斗志，在家乡有土地有房屋，他们可以度过“失业”的寒冬。为什么？重要的是农民并没有必要在失业时留在城市，而是可以自由地返乡，农民工虽然外出务工，但是其家庭采取的半工半耕的家计模式降低了失业对农民家庭经济造成的风险[ix]。

（二）农民工为什么顺利返乡

农民工为什么顺利返乡，需要考察农村有什么能够容纳在城市“失业”的农民。学术界对农民工的研究主流是社会分层理论，并片面地注意到农民工与城市工人阶级的类同性而不注意到农民工与农民的类似性，因此对农民工是否能顺利返乡产生忧虑。

学术界更多是把农民工作为一种社会结构意义的身份群体，分析其作为亦工亦农的新型社会结构因素对于对于城乡二元结构的意义，陆学艺称之为“中国农民改革开放的第三次伟大创造”，大规模农民工的社会流动是改革开放以来最重要的社会现象，深深地影响了中国社会结构的变迁，陆学艺在其书中曾把农民工纳入工人阶层，并称其为“新工人阶层”[x]。李强在其转型期农民流动研究中，认为农民工打破中国二元社会结构，塑造了中国三元社会结构。“三元社会首先和最主要的当然是就社会群体而言的，是指社会群体的三元化，即在农民和市民市民之间出现了第三个社会群体，流动于城乡之间的农民工[xi]。

概括学者主要论点，主要在于农民工流动于城乡之间打破自1950年代以来建立的城乡二元结构，是一种全新的结构因素，陆学艺称之为“新工人阶层”，李强则从提出中国正在形成“三元社会结构”的新特征。两位学者的不足在于只注意农民工作为一种身份群体对于中国社会结构的宏观意义，未能注意到农民工作为农民家庭的一种微观结构因素与传统农村家庭经济之间的紧密衔接。

农民工返乡的制度因素在于农村的土地制度在发挥着稳定器的功能。农民为什么要到城市务工？农民工与城市是何种关系，与乡村是什么关系？现阶段农民工完全融入城市，转换身份的可能机会有多大？理解这三个问题，则我们就可以理解农民工进城与返乡行为的复杂逻辑。农民工返乡是农民预期之中的行为而且由于农村有集体土地制度配置，故能够稳定农民经济，从而有一个高度稳定的农村和农民流动秩序。

农民工进城是为了获得过剩农业劳动力的转移，家庭中一般出现代际分工或则会代际分工和性别分工的结合，主要以代际分工为主。这样一个农民家庭的收入就可以有两份，即中老年父母在家里务农的收入和年轻子女外出务工的收入，平均来说各占一半左右。务农收入是家庭基本衣食住行支出的保障，打工收入则可以用来储蓄用来支付婚礼丧礼盖房等庞大的支出。这是一种不同于其余发展中国家的特有的家计模式，也不同于传统时期的纯粹工业或者农民的家计模式，或者农副业生产的家计模式。这是一种以家庭代际分工为基础的半工半耕的家计模式。[xii]

农民工进城务工，并非彻底离开了家乡。只有极少数的农民工进城最终定居下来，他们中的大多数还是要回到家乡。农民一般到了五十岁，子女基本成家立业，人生任务完成之后，他们就全身心在家里务农保证家庭的基本支出，然后储备必要的养老金就可以。在城市户籍获得越来越容易的条件下，同时意味着城市户籍越来越只是一种管理制度。在城乡统筹的战略背景下，反而由于国家资源倾斜于农村医疗、养老，城乡差距越来越小，低成本生活、有熟人社会的人际交往和休闲娱乐，反而能增加农民福利。贺雪峰认为较高的福利水平增加了农民对现代化的满意度，并为流动于城乡的农民工提供了可以回得去的富有人情味和生活意义的“家[xiii]”，中国9亿农民有了牢固的“根”，农村成为中国现代化的稳定器。

农民工进城并非意味着他们放弃土地，中国的家庭承包制保障农民工的土地承包权益，而主流的家计模式也是以家庭代际分工为主的半工半耕。因此可以观察到，在中国特色的集体土地制度下面，农民工进城可以分为两种，一种是本人脱离农业的进城，每年返回，这是进厂的年轻农民工，还有一种是中老年的进城工人，这种工人具备临时工的突出特征。他们一般兼顾农业生产，在农忙时回家务农。后一种农民工进城仅仅在工业发达地区，对于中国广大中西部地区这种务工机会是不存在的。

社会学家李培林通过大规模定量调查后得出相类似的结论。农民工在城市之所以稳定的原因是因为农民工并非把未来放到城市，有也仅仅是一部分，这主要在于他们认为未来是要回到农村种地的：作者非常明智得论述道，正因为农民工的预期不在于城市给予一个“公正”的待遇。因此给出一个结论认为“中国的城市化不可能完全靠农民进城生活来解决，新农村建设的最终归结点，是生活在乡村地区的绝大多数人主要不再依靠土地种植收益，也能过上城市水准的生活。”[xiv]

李培林并没有继续扩张讨论农民工之所能够回到农村种地的前提醒的土地制度安排。在大规模农民流动的时代，农民工所在的家庭同样需要依赖土地而获得基本的生存，他们进城务工之所以可以忍受低工资，可以忍受失业返乡，全部在于他们并不把主要收入在城市消费，而是留待在村庄消费生产出人生价值。他们除了在城市打工，他们还有土地可种，他们可以获得基本的生活所需，家里中老年人所种的土地就是稳定的社会保障。

这个道理费孝通先生在80年代早已经发现：在“行行重行行”之中就已经得到一个非常重要的道理，即半工半耕这一稳定低风险的生计结构正是城乡稳定的原因：几千万民工从内部涌向沿海比较繁荣城市，这是创纪录的人口流动，很多人担心，但是至今并未引起混乱，这是外国人难以想象的，我曾经推敲这个原因，什么是稳定的因素。…每一个人的家都在内地，他们不是背井离乡，而是只身在外面赚钱，他们得到工资支了生活必要的开支，定期地寄回去，过年过节有可能回家去呆上几天，如果城市无工可做，他们有家可回。有工做，心里踏实，工停了他们有家可回，也不用慌。我过去没有理会到农村里的承包责任制在新兴的城市也会有一股强大的安定民工的力量。换一句，我没有估计到农村现行的制度是建设现代都市的支持，我们不就是摸着农村里有家可归的石头在渡工业现代化的河么？[xv]

四 结语

中国土地制度是学术界讨论的热门议题，却忽视了中国土地制度最基本的功能是提供农民的基本生存生活保障，这是一种中国特色的，由中国土地制度的宪法秩序支持的社会保障制度。中国有数亿农民工往返于城乡之间，之所以能够抵御大规模的失业，一个基本原因是农村土地制度提供的基本收入支持。虽然农业收入在农民家庭中一直下降，但是在农民看来它是农民家庭不可缺少的一部分。

随着财政能力的持续增加，国家直接供给全方位的社会保障是可以期待的，但是不可浪漫主义地把新的社会保障方式与传统的基于土地的社会保障方式对立起来，从而产生激进的土地制度改革既削去传统的社会保障，又不能提供足够的新的社会保障，从而把农民逼入城市贫民窟之中，从而损害农民利益。温铁军提出的“铁律”在现阶段依然作为发展中国家的中国是适用的，因此要反思“土地换社保”这一想当然的政策设计，而要回到9亿农民依靠18亿土地获得基本社会保障的常识上来。