王德福：政策传播的“最后一公里”

一

一月份在湖北某县农村调查宅基地问题，发现当地农村流传着两个“国家政策”，一是新农村建设要拆房子，二是大户承包要收土地。 我们问农民对这两个“政策”的态度，几乎所有人都说“这是国家政策，是大势所趋，不愿意也不行”。我们又问农民从哪里知道国家有这政策，他们说“干部说的，电视上放了。”

春节回老家，发现家乡人民也有同样的认识。初三那天，三位表哥来拜年，席间聊到土地流转，表哥们都说：“现在国家有这个政策吧，下一步就要把地收回去给大户承包”我问大户承包怎么样，他们说：“这是个潮流，一家一户（经营）落伍了，往后不都得往大户承包上发展嘛。电视上，新闻都播了。”跟许多村民聊到这个问题时，所有人都明确认为这是“国家政策”，虽然有各种顾虑——比如村里医生就觉得现在大户承包还不到时候，“国家搞早了”，但是只要“上面”要求他们也没办法，“你农民还能不听国家的？胳膊拧不过大腿。”

这是个很有趣的现象。

二

这个有趣的现象可以从多个角度解读，我关心的是，为什么农民会形成这样的政策认知？“新农村建设”与“土地流转”确实是国家政策，问题是农民的认知与正式的政策文本出现了很大偏差。

农民认为新农村建设就是要拆房子，然后集中上楼居住，其实是犯了张冠李戴的“错误”，他们所说的是增减挂钩，是一项土地政策而非新农村建设政策。完整的新农村建设政策内涵早在2005年中共十六届五中全会上就做出了规定，即著名的“二十字方针”：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。国家层面的政策导向一直严禁地方政府的激进操作，对增减挂钩政策实践中强迫农民上楼的行为也严厉禁止。农民分不清这两项政策的区别，甚至不知道“增减挂钩”为何物。他们从各种渠道获得的有关新农村的认识就是改变目前的居住方式，集中住楼房。家乡农民对“社区建设”的认识与此如出一辙。总而言之，对农民来说，新农村也好，新社区也罢，一个“新”字就代表了“先进”“潮流”，就代表了他们目前的居住和生活方式是“落后”的，要被改造的。

对农民来说，“土地流转”也是个陌生的概念。流转之事早就在农村发生了，只不过在农民的话语中叫做“包地”，也就是把承包地包给亲戚朋友或同村村民，租金很低甚至零租金。在农民看来，他们只是种不过来，暂时把土地交给熟人种。农民的包地逻辑中，经济因素只是其中并不重要的一项考量。最关键的是，土地只是在熟人之间流转，并没有到外人手里，它对农民“土地是我的”观念没有丝毫改变，转出方和转入方共享这套乡村社会中的土地共识。现在情况不同了，“包地”变成了“土地流转”，原来天不管地不问的自家私事变成了“公事”。在农民看来，政府一介入，事情的性质就变了。土地是国家的，政府当然有权利介入。政府宣传了土地流转的很多好处，什么现代农业，什么新型农业经营体系，什么增加农民财产性收入，农民搞不清具体什么意思，但他们“搞清”了两件事：一是土地值钱了，租金比以前翻了几番。二是土地包给谁他们做不了主，也没法做主，他们没有能力从外地找来愿意出那么高租金的大老板，要是让他们做主，土地恐怕永远不值钱。流转方式和流转对象一变，农民原来的包地行为就显得“落后”了，大户承包经营也比小农家庭经营“先进”了。于是，在农民看来，国家把土地收回去包给大户就成了大势所趋。

总结上述分析，可以发现农民的政策认知中有几个很重要的特点：一是政策中蕴含着价值评判。农民认为政策所讲的就是好的，先进的，自己现在的状况则是落后的，需要改造的。二是电视新闻成为农民获取政策的重要渠道。农民对政策价值评判意义的认知与电视新闻有莫大关系，梳理各级电视新闻中有关新农村建设和土地流转的报道会发现，媒体报道的几乎全是正面典型，新农村典型中最突出的就是漂亮整齐且聚居一处的楼房，土地流转的典型也往往是大户承包或企业经营的高收益。农民目前的居住形态和农业经营方式极少得到正面肯定。三是农民对政策的认知与地方政府的政策实践紧密相关。目前情况下，让农民直接准确接受政策文本是不现实的。老实说，许多政策文件我这个从事农村研究的博士都很难读懂。这恐怕是决策方式技术化专业化的必然结果。于是，实践出真知。不管媒体上如何宣传，农民还是靠发生在自己身边的事实形成认识。四是在难以区分实践中与文本上的政策差异的情况下，政策与国家直接绑定在一起，这样，政策获得了权威性，国家则必须承担相应的潜在风险。虽然农民总有“上面的政策是好的，都让下面的执行坏了”的观念，但被执行坏了的政策仍然是国家政策，它并不会改变农民的政策认知。

三

农民是涉农政策的受体，是政策传播的“最后一公里”。“最后一公里”是农田水利中的常用语，指的是将连接到农民田间地头的最末端的渠道，正是这分散细碎难以管理的最后一公里往往决定了整个水利体系的效率。借用这个概念是想指出农民政策认知对我们理解政策传播的极端重要性。如果这最后一公里的政策认知与我们的政策内涵发生了不容忽视的偏差，新农村建设或新社区建设、土地流转都是牵一发动全身的系统性政策，学术界是有争论的，中央也是谨慎的，农民的政策认知却是定论式的、激进的，那么，政策传播方式就是值得反思的，承担政策传播的媒体和进行政策实践的各级政府也是应该反思的。要知道，我们的政策传播是包括媒体的政策报道、各级政府的政策宣传和政策实践在内的系统工程。

2014年3月1日