王向阳：庄稼地里的“房子”

随着外出求学而来的，是在家日子的屈指可数。今年，在家的日子虽说不多，却不同以往。一来是主观上自己有意识地观察这个生我养我的地方，作为熟人社会，看看它到底是怎样的一回事；二来是客观上“中心”任务的要求，要求中心每一位成员回到自己家乡之后，认认真真地观察，用心体会家乡之变迁。在这里，与其说是任务，也许，使命一词，更为恰当。于是，假期结束之际，便有了以下这篇观察的记录——回乡记。

我的家乡——河南上蔡，有着悠久的历史，属于千年古县，位于我国地理位置的轴心，所以也称“天中”地区。面积不大的小县城，却有约140万的人口，典型的农业县，这里的人们，收入来源大体有两种：在家务农收入和外出务工收入。所以，人们习惯于贺雪峰教授所说的“以代际分工为基础的半工半耕”的生活节奏。

庄稼地里的“房子”

作为农业县，耕地，就是我们的生命线，但是今年在家，我发现了一个有意思的现象：与往年相比，地里的房子，愈发多了，居住的，做生意的，开工厂的，办学校的，各种用途的占用，令人眼花缭乱。这样的情景，不得不让人停下来好好想一想：首先，如此占用，是否合法？为什么会出现这种占用？作为耕地管理部门，应当如何规范？归根结底，最重要的一点，我们的耕地“红线”，何以坚守？以下，我将结合假期在家乡的见闻，以“庄稼地里的房子”为例，尝试着对这一耕地占用现象进行分析。

如此占用，是否合法？

首先，是否合法的问题，需要我们先来梳理一下我们国家有关耕地管理的相关规章制度。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作，先后制定了一系列重大方针、政策，一再强调要加强土地管理，切实保护耕地。1986年，党中央和国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》；1992年党中央、国务院发出《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》；1994年发布《基本农田保护条例》；1997年，中共中央、国务院发出《进一步加强土地管理，保护耕地的通知》（11号文件）；1998年，耕地保护写进了《刑法》，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。2012年3月，国务院批准了《全国土地整治规划（2011-2015）》，《规划》提出了“十二五”期间土地整治的主要目标：高标准基本农田建设成效显著，补充耕地任务全面落实，农村建设用地整治规范有序推进，城镇工矿建设用地整治取得重要进展，土地复垦明显加快，土地整治保障体系更加完善。同时，1987年4月1日，国务院发布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，即日起施行。征税目的在于限制非农业建设占用耕地，建立发展农业专项资金，促进农业生产的全面协调发展。2008年2月26日，财政部、国家税务总局公布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》，对耕地占用进一步做出规范。

综上，我们可以清楚地看到，第一，国家对18亿亩的耕地“红线”高度重视，对非法占用、滥用耕地的现象予以坚决打击。第二，耕地可以占用，但必须在国家相关政策的规范下进行合理合法地占用。第三，耕地保护，与经济发展，尤其是地方经济发展，存在一定的矛盾，即使有耕地占用税，稍有不慎，便会沦为地方经济发展的“遮羞布”，耕地“红线”将不保。就我们当地占用情况而言，由于缺乏足够的事实材料，我一时尚难以判断其是否合法，但是，从以下两点来看，一是据我们当地人说，“只要交钱，就可以占！”（待验证）二是据我所看到的耕地，只是在减少，一味地被占用，从未见增加的迹象。如此的耕地保护，在量上尚且不保，又怎能奢谈其它呢？此外，一村尚且如此，全国又当如何呢？不能不让人担忧！在这里，还有一点不得不特别指出：1994年，国家实行分税制后，耕地占用税划归地方固定财政收入。这也就说，耕地占用税的出台，一方面，在很大程度上为地方政府谋求财政收入提供利益驱动；另一方面，也为在耕地上发展非农建设，提供了合法的理由，因为这涉及到一个自由裁量权的问题。

为什么会出现这种占用？

耕地占用，在我们当地，就我所看到的而言，从耕地占用之后的用途划分，可以分为以下几类：1.居民住房；2.工厂“厂房”；3.学校用地；4.其它。按照《条例》的规定，耕地占用税采用地区差别税率，根据不同地区的具体情况，分别制定差别税额，以适应中国地域辽阔、各地区之间耕地质量差别较大、人均占有耕地面积相差悬殊的具体情况，具有因地制宜的特点。具体规定如下：

1．人均耕地不超过1亩的地区（以县级行政区域为单位，下同），每平方米为10～50元；

2．人均耕地超过1亩但不超过2亩的地区，每平方米为8～40元；

3．人均耕地超过2亩但不超过3亩的地区，每平方米6～30元；

4．人均耕地超过3亩以上的地区，每平方米5～25元。

经济特区、经济技术开发区和经济发达、人均耕地特别少的地区，适用税额可以适当提高，但最多不得超过上述规定税额的50%。

如此，我们便可以从另一角度对我们当地的耕地占用进行划分：生存所需和发展所需。这样，我们便需要对其进行区别对待了。生存所需方面，如家中兄弟姐妹较多，结婚时需要盖新房，家中既有宅基地却非常有限，如此以来，便有了“选择合适地点建造新房”的生存需求，而村中集体预留土地又有限，此时，耕地占用，便成了一种现实而经济的选择。说其现实，主要是除耕地外，他们已别无选择；说其经济，主要是考虑到与进城买房等其他方式的成本对比。对于这种情况，我们是应该予以充分理解的，但问题是：如何控制耕地占用的“量”？地方政府，如何既能满足农民居民生存所需，又能切实保护好耕地？这需要地方政府的利益权衡，更需要智慧！

发展所需方面，如占用耕地进行厂房建设。对于地方而言，发展是必须的，但是发展什么、如何发展，则是更为关键的选择题！凡涉及到发展，大部分情况下，处于两可之间——可有可无，小部分情况下是可以完全不发展的，比如新建学校建设用地，也许当地教育需求供给已经饱和，为什么不事先进行需求评估呢？再比如高能耗、高污染、低产出类的工厂，“出力不讨好”，当有更好的选择的时候，为什么还要做这些不明智的选择呢？

综上，耕地占用，是生存所需和发展所需所迫，是个人发展和地方发展的需要，但前提是，必须在政策规范之下进行！

土地管理部门，应当如何规范这一现象？

从古至今，土地问题不仅仅是土地本身，是个人生存问题，更是社会问题。将耕地保护视为一种“立体责任”，在更加宏观的系统中统筹，对“失踪”的土地有更明确的问责，唯此，才能杜绝耕地保护中的“监守自盗”，切实守住耕地“红线”，保证国家粮食安全，保护农民合法权益。因此，在这里，我们必须先问一问我们的土地管理部门：是否切实履行了耕地保护的责任？是否有“监守自盗”的现象发生？若发生，如何处罚？所以，我们必须先保证我们的执法主体没有问题。

执法主体没有问题，我们的法律法规是否健全呢？《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。所谓耕地总量动态平衡，是指在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。此外，2008年2月26日，财政部、国家税务总局公布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》，对耕地占用具体细节问题进一步做出规范。自此，土地管理部门在执法时，也算有法可依。

在我们国家，党中央、国务院非常重视耕地保护工作，屡次提及18亿亩的土地“红线”，为保这一“红线”，《土地管理法》明确提出了以下几条措施：1．严格控制耕地转为非耕地；2．国家实行占用耕地补偿制度；3．国家实行基本农田保护制度；4．推进土地开发、复垦、整理。在我看来，多管齐下当然很重要，但是最重要的一点，即是“严格控制耕地转为非耕地”。开垦耕地本就不易，转变耕地用途却太容易了，“小进大出”之间，耕地保护，从何谈起？因此，需要地方政府，尤其是土地管理部门，高度重视这一问题的严肃性，严格依法依规行事，切不可谈一时之利益，毁子孙后代之生存！

庄稼地里的“房子”的出现，不论作何用途，都是生存发展所需，本是发展的正常需要，但是，若想保住18亿亩的耕地“红线”，还需要地方政府，尤其是土地管理部门，高度重视，严格规范。否则，一时一地尚且如此，假以时日，全国上下，不堪设想！