农民盼望以规划为导向的美丽乡村建设

◇  张雪霖

    “你看人家关桥村规划的多好，楼房盖的都是一排排的，真漂亮。”母亲说道。

    “咱庄不是和关桥是一个行政村的嘛，为什么咱庄没有规划呢？”边包着除夕夜的水饺，边和妈妈聊着家乡的那些事。

     “谁管呀？！没有人管，没有人伸头。”

    母亲简单的两句话却很有代表性的道出了农民当下对美丽乡村以及对政府合理规划性引导的期盼， 同时也表达了政府规划缺位和农村无组织状态的失落与不满。在前些年撤乡并镇以及合村并组的大潮下，我的家乡也经历了这样一个运动。原来的高卜乡变成了高卜 行政村，下辖十八个自然村（多是单姓村），成为了一个8000多人口的超级村庄。农业税费取消后，村两委既没有动力，也没有能力管理如此庞大的村庄。关桥自然村之所以房屋规划的好，主要是因为新上任的村支书出自他们村，用妈妈的话说就是：“人家有人。”

    早在2006年 国家刚出台建设有中国特色的社会主义新农村建设政策时，家乡的父老乡亲就开始盼着新农村规划快点到我们村。当时韩楼村是我们镇的新农村建设试点村，韩楼村 采用的是由政府统规统建的方式建设新型社区，看到新建好的一排排两层小楼房，还有独立小花园，既整洁又漂亮。当地村民都高兴的不得了，每次去镇上经过新社 区，都忍不住多看两眼，再评论两句见“你看多漂亮”，仿佛那是他们的家。他们心理盘算着，既然已经开始了新农村建设试点，试点如果成功的话，下一步肯定就 是大规模推广了。想盖楼房的，如果不是特别紧急的话，也都先忍着，因为万一盖好楼房后，政府的新农建设政策到来了怎么办。他们就这样一直在等着，盼着，盼 着，等着……

    我们行政村的前任村支书出自我们庄（自然村），本打算重新规划和分配我们庄的宅基地，所以一 直控制村民不要盖楼房，等规划好后再建新房。但不幸的是在前年，他因打人以故意伤害罪被判刑，并被开出党籍，他的下台以及新任村支书并非来自我们庄，也就 宣告了新村规划梦的彻底幻灭。家里儿子等着娶媳妇的再也不能等新农村规划了，纷纷开始在自家宅基地上随意的建房子。家里比较有钱的，就直接给儿子在市里买 房子。我们庄有两百多户，其中有一半的人已经在市里买了房子。“去年村庄新建楼房的有七八户，今年要建楼房的还有七八户。”说到这里，父亲不觉黯然神伤： “等楼房都建起来了，以后再想规划基本上就不可能了。”

    规划之所以这么难实施，在于新村规划的过程是宅基地再分配的过程，实质上就是利益再分配的过 程。我们庄的宅基地历史形态比价复杂，刚解放后的村落人口比较少，村庄范围也比较小，老宅基地面积不大，一直未调整过，谁家的宅基地就一直是谁的，类似于 “私产”的性质，可继承、赠予和转让。随着新生人口的增加，需要新批宅基地建房子，并不是由村组织统一分配，而是采取占用村庄周围自家的私有地建房。“私 有地”是大集体时期政策形成的（相对于当时的集体所有集体生产的土地而言），按2分地／人分配，“增人增地，减人减地”，一直持续到1986年，这时期私有地是活的。而到了1986年之后，私有地不再变动，“增人不增地，减人不减地”，“私有地”变成死的了，颇具有私有的内涵了，也导致现在每户拥有的私有地（宅基地）是严重失衡的。这或因家庭人口结构变动不平衡，如1986年之前女儿多儿子少的家庭分到的私有地多，宅基地就多但利用的少，而1986年之前家庭人口少分到的私有地少，之后新增加 的男丁却比较多；或因家庭人口脱离乡土入城，如子女通过上学参军等形式已经转为城市户口，但原有的私有地并不收回。家里儿子较多，但私有地比较少的，建房 子宅基地不够用的，只有自己想办法解决。一般情况下有两种途径：一是拿自家的耕地换别家空余的宅基地，因为现在的宅基地是过去的私有地，私有地实质上也是 耕地，这里面蕴含的是宅田合一的观念；二是拿钱来买别人空余的宅基地。

在2000年 左右的时候，村干部曾经牵头进行村庄规划，决议将我们庄四个村民小组的宅基地全部收回进行重新规划，并按村庄合法人口定量分配，实行一户一宅。但是在改革 的过程因遭遇少数既得利益者的反对而流产，阻挠方自然是家里占有的私有地比较多，按照新的一户一宅政策能分配到的宅基地面积较少的人。典型代表是张能（化 名），他有五个儿子两个女儿，都是1986年前出生的，所以都分到了私有地，家里私有地近2亩。但其儿子都通过读书跳出了龙门，成为了城里人，女儿也都出嫁了。如果按照本次村庄规划和宅基地分配办法，他近2亩的宅基地就要被收回，能分到的只有不足三分 地的一户宅基地面积。从他的角度，处于利益净受损状态，而且是全村中亏的最多的那个，他誓死反对也是可以理解的。加之国家出台的“三十年不变”的土地政 策，更赋予了以张能为代表的少数既得利益者抵制行动的合法性。相反，一同改革的关桥村，将老宅基地和私有地全部收回后再重新规划和分配方案实施的比较顺 利，按照一户一宅原则重新分配宅基地，每户宅基地的面积都一样。新宅基地的分配也是按照新规划的次序进行的，之后新建的房屋自然就横平竖直，成排成栋，具 有美感。关桥村的改革能够成功，是因为官桥村只有一个村民组，不涉及组与组的利益分配不平衡而产生的利益相对剥夺感，更重要的是村内诸如我们村小学校长那 样的特殊利益群体比较少，村民之间的利益相对均衡而且面向村庄内生活。

望着关桥村整齐的村容，我们村的大多数村民也只能望洋兴叹了。我们庄的村庄布局历史上相对比 较合理，沿着一条东西向的主干道向南北两个方向外扩，其实只要稍微规划下村容也是很整齐的。可惜的处于主干道两旁那么好的地理位置却出现大片大片的荒地无 人建房子，表面上是没有人在那里建，背后却是大家都想在那建，但是每家每户在那里都只有一点宅基地，不够建一栋带院子的楼房，又都不相让，结果只好荒在 那。村庄的这个事件提醒政学两界在制定或讨论保护农民利益的政策时，需要首先想清楚“谁才是国家真正应该保卫的农民”以及“农民真正想要的是什么”，否则 如贺雪峰教授所言“给予农民更多的权利，反而害了农民”。面向村庄内生活的大多数农民才是国家真正应该保卫的主体，而不是少数已融入城镇永久地脱离乡村的 特殊利益群体。生活在村庄中的大多数农民盼望的是美丽乡村建设，盼望的是政府对土地的调整和房屋建设的合理规划和引导，盼望的是加强基层党组织和村民自治 组织的建设，将他们从“无政府主义”状态解救出来，从而摆脱那个魔咒——“谁管呀？！没有人管。没有人伸头。”

春节过后去舅舅家和小姨家拜年，发现他们所在的两个村都开始从原来的老宅基地中搬了出来，开 始沿着新修的交通干线建房，新村的布局呈现的是沿着主干道线性分布。带着我们村规划了这么多年却未果的疑惑，分别询问了舅舅和小姨他们村是怎么实施规划和 分配宅基地。我小姨家的新村建设属于村干部主导的村庄整体搬迁规划，在靠近集镇的道路两旁的耕地上新划了一块地集中用于建房，每户同等分配两间房的面积， 占用的是每户自己的耕地。若有农户在那块地上没有耕地，有两种办法可解决：一是与别人换地，将自家同等面积的耕地与别人对调；二是若对方不愿意要对调的 地，那就换算成粮食付给他，标准是一亩地800斤小麦和300斤大豆。我们那一般是春季种小麦，秋季种大豆，正常年景一亩地的产量也就是八九百斤小麦和三 百斤大豆，如果遭遇旱涝季节，收成会下降，而且自己耕种的话还要去掉农药、化肥以及机械等耕种成本，所以这个给付标准还是很合理的，农民也愿意换。经过去 年一年，在村干部规划的新区和分配的宅基地上，由村民自建两层楼房，小姨所在村庄的村民都从老村落中搬到新区住了。老村落上的房子以及宅基地是谁的还归 谁，现在还没有拆除进行复垦，小姨说以后可能把老房子都拆了种地。舅舅家的情况与小姨家的相似，都是村干部积极进行规划的结果，占用的都是耕地，稍有不同 的是舅舅村不是整体搬迁，原来已经在道路两旁建房的就不需要动了，只是住在村庄内部比较偏的村民若再建房的话，就可以在村干部主导的村庄建房规划范围内申 请建房。

为何舅舅和小姨所在村的村干部有那么强的动力进行村庄规划？为什么他们所在的村实施规划和搬迁那么顺利呢？他们占用耕地建房有没有得到土管所的批准？他们的房屋有没有土地使用证和乡村规划许可证证呢？村干部之所以有那么强的动力进行村庄规划，在于新批一块宅基地可以收2000元，这是一笔可观的收入。小姨说他们村这次是整村搬迁，划好宅基地建好房后，村干部向他们收2000元的土地使用费，但村民都不给，一过了年大家 都外出打工去了，连人都找不到，钱也收不上来，在建房的过程中土管所的也过来巡逻过，只是看看，也没有多管。不过舅舅家新建楼房占用土地，是向村委交了钱 的。舅舅和小姨家新村规划之所以实施的那么顺利，在于并不涉及历史遗留问题，也不涉及利益再分配和再平衡问题，在这个过程中并没有农户产生利益净损失和利 益剥夺感。当问及小姨村整村搬迁难度大不大以及有没有人不愿意搬迁时，小姨说：“没有人不愿意搬，搬到交通更方便，离集市更近的地方，谁不愿意搬呢。”随 着最近十多年来打工经济的兴起，农民不再仅仅从土地里刨食吃，种地甚至成为了副业，家庭收入不断增加，有了一定的积蓄，因而对方便而舒适的住房环境需求也 开始旺盛起来。

中央政府早在2006年就敏锐地捕捉到农村的变化，及时地提出了建设有中国特色的社会主义新农村建设，但是纵观全 国各地新农村建设示范村大都是高成本低效益的非典型村。地方政府在贯彻新农村建设政策时，重点做的打造“明星村”、“示范村”等形象工程，而非真正回应农 民内生的以规划为导向新农村建设需求。舅舅和小姨所在的村虽然通过村干部主导进行了新村规划，村民对此是非常欢迎的，但尴尬的是他们新村占用耕地建房的行 为却是不合法的，因为并没有办理合法的手续和证件，严格依照法律，所建房屋均是违建。2008年《城乡规划法》的出台，将广大的乡村地区纳 入到城乡规划体系在中来，是非常具有战略眼光的，但该法在乡村地区却成了“不过是一张纸”。目前中国广袤的乡村地区，从外在的村容村貌到内在的村庄社会结 构以及价值基础都在悄然发生着巨变，同时我们也可以把此理解为建设有中国特色的社会主义新农村和美丽乡村的绝佳机会。农民盼望着政府以规划为导向的美丽乡 村建设，政府若真正顺应农民的内生需求合理地因势利导，则能够以最小成本建设美丽乡村。吾乡村美丽，吾中国自美丽。

                                                     2014年2月21日晚。

张雪霖，硕士生，安徽亳州人。