刘升：走向私利的村干部

一、事件背景   

在2014年春节回家期间，听我的父亲为我讲述了一个企业入村过程中发生的故事。

我 的家乡位于山东省东南部，地处沿海，经济发达，我所在的县（区）也在全国经济百强县中名列前茅。借助良好的经济基础和地理区位，在地方政府大力招商引资背 景下，大量企业在此地建厂开发，于是，农村的土地成为政府手中和企业眼中的“香饽饽”，村干部作为国家与农民的中间人，作用日显重要。

路村是个镇中心村，交通便利，地理位置优越，成为地方政府招商引资和企业投资的理想场所，经过近几年发展，村中已经有三四家企业。

2013年，经多次协商，本市的一家风力发电企业与乡镇政府达成协议，打算在路村修建一个远程风力发电控制中心，计划占地56亩，投资3个多亿。这对于乡镇而言自然是个大喜事，甚至成为市里重点关注的项目。而将要谈到的四个案例，都是发生在企业入村过程中。

在招商引资谈判中，乡镇政府给予了企业包括道路维修、征地等在内的各种优惠条件，终于，企业与政府达成协议，企业以大约15万元（本区的土地拍卖价格也基本如此）每亩的土地价格从乡镇购买了56亩土地，先期投入购地款800多万元。

企业拿钱从地方政府手中买地，征地自然成为地方政府的责任。具体而言，因为土地是在村庄范围内征地，乡镇干部主要负责综合协调和监督，村干部成为了对接村民的直接负责人。路村要征的56亩土地都属于村里的机动地，而非村民承包地，所以村集体有权利收回，村民对此也都清楚，所以对于每亩土地大约36000元土地补偿没有明显异议。但是，面对征地，村民虽然不能在土地上讨价还价，但却可以在土地青苗中寻求更多补偿。于是，围绕着企业、村民、村干部、地方政府等不同主体，发生了一系列值得思考的事情。

二、四个案例

案例一：拔树风波

征地过程中发生的第一件较大的事情是灰黑势力介入下的拔树风波。

征 地开始后，村里有一户村民在签字拿了土地赔偿款和青苗补偿款之后，在土地平整之前，又偷偷跑到土地上栽了五六百棵桃树苗，打算以此多要些赔偿。但当时因为 处于征地初期，地方政府还没有与企业签订最终合同，企业也没有交钱，所以乡镇政府给村里施压，村干部（据说是有黑社会背景的村主任）在地方政府默许下就找 了几个黑社会“小哥”，趁着夜色将村民的所有桃树苗都拔了。树苗被拔，村民自然不干，但由于村民提供不出嫌疑人，所以虽然报了警，警察也到了现场，但从此 也没有了下文。而村民虽然知道是村主任找人拔了自己的树苗，但一方面没有证据，另一方面也摄于村主任的力量，没有敢继续闹下去，此事也就不了了之。

案例二：砍树风波

企业与政府签订合约后，企业交钱，进入了开工建设阶段。

开工建设，第一步是修路，按照企业与地方政府签名的合同，地方政府负责修好到企业门口的道路。但再次因为树木出现问题。在修路的必经之道上，有6棵村民的杨树，按照村里给村民的赔偿标准，村民不同意砍。于是，村干部开始与村民谈判。

企业因着急施工，希望村里能够尽快解决此事。村主任就提出，现在给村民的补偿标准确实有点低，但村里拿不出钱来，希望企业老板能够给点钱，由村主任出面解决。于是，企业老板按照村民要求，拿出2000元钱让村主任帮助处理此事，结果此事又拖了两个多星期。最终在企业和地方政府的不断催促下，村主任负责协调的6棵树终于被砍倒。但在道路施工当天，被砍树的村民再次到施工现场以赔偿太低为由阻止施工，村支书出面协调也不起作用。而且，村支书在劝说时说“2000元的赔偿已经不低了”引起了村民不满，村民表示，自己仅仅拿到了700元的补偿款。企业显然不愿意再继续掏钱，于是在层层政府施压之下，村主任第二天出面，站在施工现场压阵，方使得工程顺利完成。

事后了解到，企业按照村主任要求给出的补偿标准是：6棵树赔偿2000元，树由村民卖掉，收入归村民所有；而村民实际得到的补偿标准是：6棵树仅得赔偿700元。显然，剩下的1300元和卖树收入都归了村主任所有，村民和企业都知道吃了亏，但也只能是哑巴吃黄连——有苦说不出。事后，村民对企业老板说：“如果你们把2000元钱给我，我早就把树砍了，也用不着拖这么长时间”。企业虽然有了通向施工场地的道路，工期却大大拖延。之后，企业不愿再相信村主任，但是，村主任却是一个难以绕过的坎。

案例三：修墙之争

路修好后，企业开始施工，首先是修建围墙。但企业所占的56亩地当时并没有完全征下来，村民提出，不先把征地的事情谈好，就不让修建围墙。于是，部分还没有征下土地的村民就以坐在施工现场的方式阻扰施工。

面 对村民的阻挠，企业雇佣的第一个施工队修了两个多月还不能将围墙修好，严重拖延了工期。企业找到地方政府，地方政府给村委会施压，据说还将村支书叫去骂了 几次，但主事的村主任仍然以正在谈为借口继续拖延。随着拖延时间增长，企业没有了耐性，找到村主任寻求解决办法，村主任再次提出让企业增加一些赔偿款，然 后自己出面说服村民。但这次，企业接受了上次砍树的教训，担心钱被村主任贪污是小事，更怕的是村主任拿了钱也拖延工期。

在地方政府的默许下，企业决定绕开村主任摆平此事。企业重新换了一个有黑社会背景的施工队，这个施工队上去之后，与阻挠施工的村民打了一架，派出所还将一个扣押施工器材的村民拘留了24小时。企业的围墙终于建好。

但此事并没有结束，在黑社会介入和派出所拘留村民过程中，引发了村民的上访（据说背后是村主任怂恿），大量村民多次到乡镇政府门口上访。虽然上访最终也是无果而终，却起到了震慑地方政府的作用，地方政府在维稳的压力之下，开始从企业征地中退出，并要求企业不能再找黑社会。

案例四：征地余波

修好围墙之后，企业准备开工建设厂房，围墙之内的56亩土地中还仍然有大约8亩土地还没有完成征地，这些土地属于6户家庭，所以，企业和政府首先要做的就是将这些土地征下来，此时，2014年的农历新年已经临近。虽然企业一再催促地方政府完成征地协议，甚至以退款相威胁，但显然，企业已经交了800多 万元的购地款，地方政府不会退钱，企业也只能是口头威胁而已；而在地方政府看来，经历上访风波后，地方政府已经对待征地已经更加谨慎，便将此事主要交给村 主任协调；而村主任仍然按照原有套路，在企业和地方政府询问征地进展时，回答总是“还在继续谈”，协调一个多月仍然无进展。并且村主任一如既往的找到企 业，表示目前对村民的赔偿确实有点低，工作不好做，希望企业再拿出一些钱来让村主任好做工作。企业却不敢相信村主任。企业决定抛开村主任单独与村民对接。 吸取上次动工黑社会的教训，企业决定此次通过经济手段解决村民的要求。

这6户村民都属于同一个杨姓分支，比较团结。6户村民选出一个谈判者，此人就是在企业围墙建设中因扣押施工器材而被警察扣押24小时的那个人。具体而言，6户人家中的出头者有1亩多的土地，但全部种植冬青（绿化树木），一共种植550多棵，已种植两年，他的要求是村里以100元/棵的价钱将冬青全部买下（这种冬青市场均价在每棵60元左右；村里给的补偿价格是每棵补偿10元，冬青由村民自己卖掉或者移栽）；另外5户都是种植小麦，村里给的补偿是每户1500元，但这5户认为，村里补偿不公平，因为有的种植同样面积小麦的村民补偿了2500元，所以这5户村民要求，要么村里公开补偿账目，要么给自己补偿2500元。对于企业而言，后面5户的补偿容易满足，只是第一户的补偿要稍微高点，所以重点是第一户。

开始企业老板认为自己已经以15万元每亩的价格买了土地，不应该再付这么多钱，与农民讨价还价。大约到2014年的大年初四左右，企业老板终于与种植冬青的村民打成口头协议，表示在村里补偿每棵冬青10元的基础上，企业再每棵额外补偿40元，达到每棵50元的标准，并且冬青卖的钱归村民所有；另外5户由企业再每家额外补偿1000元。但到了第二天准备签订协定时，杨姓村民避而不见，之后又表示冬青是自己亲戚所有，自己无权做主，显然，村民是打算继续提高价钱（据说，这实际上也是村主任在背后出主意）。企业老板虽然很无奈，但限于开工日期日益临近，剩下的犹豫时间已经不多。

三、思考

（一）案例思考

从四个案例中可以得出很多思考，农民坐地起价，村干部趁机渔利，政府求稳自保，企业进退两难，但我思考的是村干部在这其中的角色。

案例一中，村主任在乡镇政府支持下，动用灰黑势力，解决了准备“占便宜”的村民，村民摄于村主任身上的行政力量和灰黑势力，不敢反抗；

案例二中，村主任利用村民的补偿诉求，顶住来自乡镇政府的压力，从企业中渔利，同时通过自身的“黑白”权力和村内势力，成功压制了村民；

案例三中，面对企业与乡镇政府绕开自己的行为，村主任采取怂恿和支持村民上访的方式将事情扩大，迫使地方政府退出征地第一线，将村庄权力交回到村主任手中，同时捆住了企业运用灰黑势力的手脚；

案例四中，企业再次打算通过经济手段快速摆平村民时，村主任背后支持村民与企业抗争，以此迫使企业提高价钱或寻求自己支持。

从四个案例中不难看出，在政府、企业、村民、黑灰势力等多种力量中间，村干部实际是其中的连接部分，这种特殊的身份和地位，使其具备了抗衡任何一方或多方的能力。在 当前村庄力量普遍弱化的情况下，村干部作为村庄精英，或许，其成事能力未必足够大，但其坏事能力却不可忽视。对村民而言，村干部代表了国家的力量；对地方 政府和企业而言，村干部背后又有大量村民。村干部在这个过程中，可以随意调用国家的力量（派出所）和市场的力量（黑社会）、个人在村庄的力量打压个别村 民，同样，也可以发动村民来对抗政府，阻扰企业。在这个过程中，如果村干部一心为公，自然可以将从企业中所获得的利益和资源用于村庄发展，促进村庄建设； 但如果村干部一心为私，则将对政府、企业和村民的利益都构成不小的损害。

路村的这个企业最后是否会求助村主任还不得而知，但企业却实实在在的知道了村主任在村庄中的不容忽视。2014年春节期间，企业老板不得不亲自拎着东西去给村支书和村主任拜年，以获得他们对企业的支持和帮助。不难想象，企业以后要长期在村庄中生存下去，其给予村干部的利益自然不容忽视。

由此记起2012年夏季在安徽宣城住村调研时，发现当地村庄中的私营企业每年都会根据企业收益情况向所在村庄提供一笔不小的赞助费，后来，一位企业主无奈的表示，这实际上就是企业交给村里的“保护费”。实际上，如果企业在农村的土地上实现盈利，以少量盈余“让利于民”也无可厚非，但前提是这比钱是属于村集体，用于村集体的公共事业上，而不是进了村干部的个人腰包，假如这笔钱最终仅仅为村里的少数精英所捕获，则可能对村庄、企业、政府都会造成不良影响。

（二）制度思考

此时，不由得思考起国家在农村的制度设计。

村干部作为村庄这个村民自治组织的领导者，应为村庄利益的代言人，应为“公”的角色和责任。国家为了保证村干部维持“公”的角色，在制度上进行了多种设计，包括政府、村民、村干部内部等方面进行制衡和监督。

1、在政府层面，对村主任和村书记这两个村民和党员直选的组织负责人，虽然既不能无故撤换也不能扣发工资，但假如发现村主任和村支书有贪污腐败等行为，可以通过纪委等机构介入调查的方式保证村两委的公益性；

2、在村民层面，村民不仅可以在每三年一次的村委会选举中选掉不合适的村主任，也可以在平时通过村民监督等方式约束村委会的行为；

3、 在村干部层面，笼统上的村干部属于两套班子：村支部和村委会。村支部属于党在农村的组织，负责执行党在农村的政策，是一个自上而下的机构；而村委会则是一 个自下而上的村民自治组织，是群体村民投票选出的机构。两个机构的最高负责人分别是村支书和村主任，在“党管一切”的体制下，村支书应为村庄中的实际最高 负责人，而村主任是村庄法人代表，对村庄利益拥有签字权。在当前村庄治权普遍弱化，村干部权力不断收缩的背景下，掌握村庄正式权力的主要是村支书和村主任 两个人，两人分别代表两套班子，既有合作，又有制衡。

但在实际操作中，其局面却大多不是这样：

1、政府监督层面，因为村主任或村支书掌握大量村民资源，在没有准确的证据情况下，轻易的撤换或者打击都可能引起村民上访这些政府不愿意看到的事情，所以，政府一般不愿意主动介入村庄内部事务；

2、在村民层面，在经济社会发展下，村民的不断分化使得村民利益和诉求多元，难以达成广泛共识，且如果村干部在选举和执政过程中加入经济和暴力元素，则村民将更加难以联合，最终出现“好人当不了（村）干部”和“当（村）干部的都不是好人”的情况；

3、 剩下的最后一个制衡就是村委会和村支部两套班子之间的制衡。两者虽然有共同利益，但往往也有竞争，因此，在两者的制约下，村主任和村书记这两个组织负责人 一般都不敢做太出格的事情。但假如两者中有一方的力量过于强大，甚至是合二为一（村支书和村主任“一肩挑”），就可能出现权力没有制衡而滥用权力的现象， 此时，村干部从“公益”走向“私利”，往往就更加容易。

当 前，地方政府从节省经济成本和村两委的合作成本考虑，有让村两委领导“一肩挑”的趋势。但我在想，“一肩挑”虽然能够省去一个人的工资，同时节省村支部和 村委会的合作成本，但却可能丢失一个保证村庄公共性的重要监督力量。假如“一肩挑”的村支书或者村主任利用公职为自己谋取私利，我们还有哪些有效措施来予 以制衡呢？

刘升，中国农业大学人文学院博士生，山东青岛人