在推迟了3年后，第二次全国土地调查（以下简称“二调”）的结果，终于在2013年年底“面世”。
全国耕地面积为20.3亿亩，比之前掌握的18.24亿亩多出了2亿亩。
除青海已提前发布外，各省的“二调”数据也进入准备发布程序。湖南省国土资源厅一名相关处室负责人介绍，按计划，在农历年前，中央会召开各省“二调”领导小组办公室主任会。会上，各省“二调”办主任领取各自数据，会同省级统计部门协商，经省级行政长官签字后，即可对外发布。
“湖南的具体发布时间还没敲定，”上述负责人说，“但肯定不会太久了。”
各省“二调”结果公布后，一些颇为重要却至今含糊的政策，比如“二调新增耕地用于占补平衡”，也将面临具体化的压力。它们的结果，在“蝴蝶效应”之下，最终可能影响到普通人的生活。
本报记者袁树勋报道
新增“2亿亩”从何而来
“二调”始于2007年，在2009年底结束。
经过多年的城乡建设，大量蚕食耕地，为何耕地总量不降反升？这是“二调”数据公布后，引发的最普遍疑问。
综合各方资料，主要原因有以下几个：
一、第一次全国土地调查（以下简称“一调”）期间，最先进的技术手段也只是航拍，它限于资金、天气、地形、飞机数量等原因，难以全部覆盖。在此基础上形成的图斑—也是之后历年变更调查的“基本模板”，与实际情况有出入。而“二调”采用了“卫片”（卫星遥感成片）技术，将“一调”时遗漏的“死角”都翻了出来。
二、“一调”由各地政府自发组织，统计口径杂乱。有的地方使用“标准亩”，有的地方使用“产量亩”。
所谓“产量亩”，是按耕地产量计亩。“比如，农民们都想要肥地、嫌弃瘦地，在分地时为显公平，把瘦地的面积往少了算，比如一亩二分地，算成一亩”。中南财经政法大学教授、湖北省统计局副局长叶青说。
这种细微的误差非常普遍，调查时又难以纠正。但“二调”时，将所有口径都统一为“标准亩”，减少了误差。
三、“一调”时，尚有农业税，地方政府留下一定比例后，得上交中央。地方政府倾向于少报耕地面积，由此可以少上交一部分农业税，留为己用。另外，“一调”由地方政府自行组织，数据自行上报，也给瞒报留下了操作空间。
湘西南某县国土资源局一名负责人记得，“一调”统计出全县耕地面积为30多万亩，“县领导要求少报5万亩。”
“二调”启动时，已经不需要交农业税，反而有粮食补贴。补贴主要以耕地面积为发放依据，刺激许多地方将之前瞒报的部分重新上报。
以产粮大省黑龙江为例，据《财经》杂志报道，在取消农业税前夕的2004年，它的耕地面积从之前的1.3亿亩“暴涨”至1.7亿亩。
四、取消农业税后，种粮者积极性提高，个人或单位开荒，增加了部分耕地，但没有纳入历年的土地变更调查中。
比如湖南的汨罗市。市国土局地籍股长杨广介绍，三峡工程建成后，湖区三个乡镇的水位下降。露出水面部分，被农民开垦出大片耕地。
上述种种原因，如中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文所说，使大量耕地在“一调”及之后的历次土地调查中被漏记，“二调”则让它们“重见天日”。
湖南“500万亩”有何特殊
2012年5月，全国政协人口资源环境委员会“农村土地可持续利用”调研组来湘。湖南省政协机关报《湘声报》报道了会议上提及的一个信息，“湖南‘二调’耕地面积为6202万亩”。
另据湖南省国土资源公报，2008年底变更调查（基于“一调”数据）显示，当年底湖南耕地面积为5684万亩。
两个数据对照，2009年底完成的“二调”，湖南“新增”耕地有500多万亩。
这个数字并没有得到正式确认。但湖南耕地总量在“二调”后有所增加，这得到了湖南省国土资源厅一名相关处室负责人的确认。
湖南省“二调办”在2010年7月起草的一份汇报文件显示：导致湖南耕地总量增减，既有占补平衡略有盈余、农民自发开荒等原因增加的耕地，也有灾毁和平垸行洪减少的耕地、农业结构调整从耕地调整为园地而减少的耕地等。这些，与全国情况类似。
但湖南也有特殊性—田坎系数大幅减少，是耕地面积增加的主要原因。
田坎，是田间机耕道、水渠、埂子的总称。所谓田坎系数，湖南省国土资源厅地籍管理处副处长郭迪跃举例，“一块地总面积是100平方米，田坎面积为20平方米，其田坎系数就是20%。如果田坎系数减少到10%，意味着净耕地面积增加了10平方米。”
上述文件显示，2008年底土地变更调查显示，湖南耕地的田坎系数全省平均值为21%。但“二调”结果，将这个数据修正为8.3%。仅此一项，就让湖南耕地面积“增加”了772万亩。
多山地岗地的地区，田坎系数的变动尤其大。
以地处雪峰山余脉的绥宁县为例。县国土资源局一名负责人介绍，“一调”时，县内田坎系数颇高，坡度在25度以上的耕地，田坎系数高达70%。而“二调”，这一坡度耕地的田坎系数，则降到了30%多。“等于一亩地多出了近4分净耕地。”
两次全国调查，对田坎系数的统计标准并无多大差异，为何结果的差距却如此之大？
一种解释是，历年的土地整治，将小块的田连成大块田，很多“田坎”被消灭。“但在湖南，这应该不会是主要原因，”郭迪跃说，“因为湖南多山地岗地，耕作层薄，‘小丘变大丘’没法大面积推广。”
在湖南省国土资源厅耕地保护处副处长杨利民看来，更重要的原因是，“一调”时，地方政府为截留农业税瞒报耕地，往往选择在田坎系数上做手脚—“调高”田坎系数，“压低”耕地总量。
取消农业税后，地方政府瞒报冲动减轻。此外，“二调”技术手段更先进、组织方式更严密，大大压缩了地方政府在这上面“搞动作”的空间。因此，上报的田坎系数向实际情况回归。
数据背后的“抢地”博弈
取消农业税、实行粮食补贴后，耕地瞒报并没有从此成为历史。
2004年，一项名为“增减挂钩”的政策实施。它大致可以这样理解：地方政府将若干亩农村建设用地复垦为耕地，可以获得相应的城市建设用地指标。
在城市建设用地指标日益短缺、严重制约地方经济发展的大背景下，这项政策成为地方政府的一根“救命稻草”。
可供复垦的农村建设用地，包括经营性建设用地（如乡镇企业用地）和宅基地两大块。前者数量稀少，后者才是“增减挂钩”的主力。地方政府的惯常做法是，集中盖几栋楼，让周边农民放弃原有的宅基地入住。腾出来的宅基地，用来复垦成耕地置换建设用地指标。
这种做法俗称“统建上楼”。其成本不菲，拆迁补偿费、耕地复垦费等等加起来，一亩地得花去一二十万元。此外，由于涉及到农民房屋的拆迁、安置补偿，难度不小，又易引发冲突，也着实让地方政府头痛。
于是，很多地方政府在上报的耕地数量上做文章，行“偷梁换柱”之举。
如何操作？中国人民大学土地管理系研究室主任张占录举了一个例子：某地实有耕地1万亩，上报时隐瞒1000亩。“增减挂钩”时，从隐瞒的耕地中拿出一部分，冒充复垦的农村建设用地。“既省钱，又省事。”
他形容，这等于地方建了个为“增减挂钩”服务的“小金库”，随取随用。
当然，瞒报耕地，会使得地方损失一部分农业补贴。但相比“偷梁换柱”用于“增减挂钩”的收益，前者微不足道。
相比“一调”，“二调”的技术手段更先进，组织方式更严密，但瞒报耕地并非没有空间。一名业内人士解释，“二调”用卫星拍下“卫片”后，交给技术单位进行实地对照勘察，从而统计耕地数据。“人工作业，原本就难免出现误差，如果是有意为之，更加能为瞒报打开方便之门。”
本来，实施“增减挂钩”，需经国土资源部批准，主管部门验收等一系列流程。“但瞒报情况较常见，查起来又费劲，加上利益勾兑导致的执法不严，从而给‘偷梁换柱’留下了空间。”张占录说。
当然，瞒与不瞒，瞒多瞒少，各地情况不一。张占录说，如果耕地保有量考核压力小，农村建设用地复垦难度大，地方政府领导胆子大，瞒报情况可能多一点，反之则少或无。
某县国土资源局一名科室负责人抱怨，县委书记和局长都是外地人，对本县发展没那么上心，“二调”上报的耕地数据都是实打实，“今后搞经济建设，都没有‘余地’了。”
2亿亩与普通人有何关系
相比隐蔽的耕地瞒报，已摆上台面的2亿亩“新增”耕地所引发的博弈，更具悬念。
据《财经》杂志报道，2009年黑龙江“二调”耕地总量为2亿亩，比2008年底变更调查多出2000多万亩，“黑龙江方面提出，可以认同二调结果，但多年来为保护耕地作出了巨大贡献，应考虑给黑龙江跨省置换一些建设用地指标。”
不过，建设用地指标跨省交易在2008年被紧急叫停，一直没重启。
湘西南某县县长记得，“二调”结束后，全县耕地面积大幅增长。他一度希望这些新增耕地，能成为向上级政府讨要建设用地指标的筹码。
随着“二调”数据拍板落定，上述博弈告一段落。但一场更大的悬念随即出现—多出了2亿亩耕地后，18亿亩红线的政策是否会调整？建设用地控制会不会放松？
贺雪峰是国土资源部专家委员会特聘委员，参加过不少官方、非官方的政策研讨会。“很多具体的政策，比如中国要不要保留‘小农经济’、农地可不可以入市，不同意见的人们吵来吵去，许多的争论点，往往可以归结到中国耕地数量、人均耕地面积这些基本国情上去。”
他的意思是，中国到底有多少耕地，这是制订诸多政策的基本依据。而这些政策，最终又极大影响了人们的生活。
华中科技大学乡村治理研究中心研究员吕德文用一个简单的逻辑推演来解释：
当前，国家实行严格的建设用地指标控制，许多地方尤其是大城市的建设用地指标不够，以至于地价被炒高，房价也跟着升高。“之所以要进行指标控制，理由有很多，保护‘十八亿亩’红线就是其中之一。所以有很多人认为，高房价与‘十八亿亩红线’政策脱不了干系。”
“18亿亩红线”为何是18亿亩，而不是17亿或者19亿？张占录说，它是根据中国人口数、城乡建设用地数、粮食需求数等指标计算出来的。“其中最重要的一项指标，就是以‘一调’结果为基础统计出来的全国耕地总量，在2000年后，它一直只比18亿亩高出一点点。”
但“二调”在2009年完成后，发现全国耕地数量为20.3亿亩。这推翻了测算“十八亿亩红线”时最重要的一项依据。那么，“十八亿亩红线”是否也该调整了？
“二调”数据公布后不久，一种观点兴起：“18亿亩红线”的决策过程至今是个谜，死守这条红线，不仅合理性存疑，而且严重制约了地方经济发展。如今，调查显示耕地总量远高于18亿亩，打着“保红线”的口号制定的严格的建设用地指标政策，应该放松了。
这意味着什么？吕德文解释了其中一种可能，“指标控制放开，土地供应增多，地价下降，房价也会跟着下降。”
制度壁垒上的口子
不过，放松建设用地控制的期望，很快被泼了冷水。
国土资源部副部长、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室主任王世元表示，新增的2亿亩耕地中，约5000万亩受污染不宜耕作，其余近1.5亿亩，有相当部分需要退耕还林、还草、还湿和休养生息。算下来，适宜稳定利用的耕地也就是18亿亩，“保红线”的压力依然大。
但仍有很多人相信，这一强硬表态不过是权宜之计。新型城镇化需要大量建设用地，十八届三中全会土地改革方案力度前所未有，二者都指向了“土地制度宽松化”。紧接着这两大政策后，“二调”数据公布，这难免被理解成决策层的有意安排。
在政策层面，悬而未决的“二调新增耕地用于占补平衡”，也为土地制度宽松化留了口子。
占补平衡，可以如此理解：地方政府在城乡建设中占用了若干耕地，必须补充质量和数量相当的耕地，以实现辖区内耕地总量的动态平衡。
这项为坚守“18亿亩红线”制定的重要举措，被形象地称为“占多少、补多少”。
至于补充耕地的来源，通常是未利用地或未被开发为耕地的农地，如荒草地、沼泽地、滩涂。
那么，今后地方政府在实施占补平衡时，有耕地“账”要补时，是否可以从“二调”新增耕地中“拿出”一部分进行充抵呢？“二调”临近结束时，这个话题被提出。
地方政府自然对此喜闻乐见。过去的占补平衡中，新开垦耕地不仅成本不菲，而且能用于开垦的后备资源越来越紧张。
2009年8月，政策口子被打开。国土资源部《关于完善第二次全国土地调查中耕地增加或减少有关政策的通知》中提出：“二调”确认耕地增加的省份，在省级国土资源行政主管部门核定新增耕地的位置和面积并确保耕地和基本农田保有量不低于《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》规定的指标前提下，新增部分可有条件用于占补平衡。
前提条件是，它必须以项目的形式进行申报，并通过土地整治达到相关规定的质量。
同时，申报地块必须属于1999年1月1日《土地管理法》修订施行后，由单位和个人自行开垦且未在第二次全国土地调查前纳入耕地统计范围、也未在相关图件上标示过的新增耕地。
但两个月后，国土资源部一份文件指令让上述政策暂停操作，待“二调”成果确认后再衔接认定。
2010年，国土资源部再次发文，恢复了上述政策，但未提及更多的细则。
公开资料显示，云南、河南、湖北等个别省份启动了“二调”新增耕地用于占补平衡项目，湖南未在列。本报记者采访了多名湖南省、市、县国土部门耕保处官员，部分甚至表示从未听说过这项政策。
悬念该如何解答
2012年3月，来自山西沁水县的一封邮件投至国土资源部，询问“二调”新增耕地用于占补平衡的具体操作办法。国土资源部“部长信箱”公开答复，“考虑到第二次全国土地调查成果尚未正式公布，有关具体要求尚未最终确定。”
除了细则，这项政策还有许多需要考量之处。
比如，“二调”耕地中，“新增”部分近2亿亩，假设有十分之一可用于占补平衡。这意味着，在国内多出2000万亩建设用地的同时，却不会补充相应面积的耕地—因为这只是一个数字腾挪的游戏，而非传统的占补平衡办法那样，建设占用多少耕地，就得实打实地开垦出多少耕地。
“更重要的是，新增建设用地通常是占用耕地而来的，多2000万亩建设用地，等于耕地面积减少2000万亩。”一名专家说，“二调”新增耕地用于占补平衡，实际上不利于耕地总量的保护。
如果完全禁止这项政策，已经或可能从中受益的地方政府会反弹。另外，在今后的占补平衡工作中，需要对额外的耕地后备资源进行开发，而耕地后备资源在日益减少，储量并不乐观。
“应该要有一个符合实际、能平衡各方利益的方案，”上述专家说，“比如，实行总量控制，并规定一个每年最高使用上限，像‘增减挂钩’那样，不得超过当年新增建设用地指标计划的百分之多少。”
随着“二调”数据的公开，相关主管部门，也面临为上述问题给出答案的压力。
作者：袁树勋
本文来源：潇湘晨报
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