一、问题意识

中国社科院2012年5月份发布的2012城市竞争力蓝皮书，指出过去十年是中国城市崛起的十年。我国常住人口城市化率已达到50%，城市户籍人口达到33%。中国城市化的快速扩张，伴随着大量土地的非农使用，城市建设对土地的需求越来越大。征地拆迁成为中国城市化进程中相伴而生的必然现象，征地拆迁的可持续性影响甚至决定了城市化的可持续性。征地拆迁涉及到土地增值收益的重新分配，各利益主体纷纷采取各种措施力争利益最大化，利益的博弈必然导致矛盾、冲突和纠纷。为了追求可持续的城市化和中国经济的稳定快速发展，化解征地拆迁中显现的矛盾和冲突，不同学科的学者对征地拆迁进行了广泛的研究。归结而言，主要有以下两种有代表性的理论和观点：第一，制度改革，主张改革现有的征地模式，放开土地市场，允许集体建设用地入市交易，实现国有土地和集体土地“同地、同权、同价”。该观点认为征地拆迁制度及相关法律的模糊之处剥夺了农民的土地权利，侵犯了农民的土地利益。征地拆迁中的冲突和矛盾激化，是农民对不合理制度的抗争。唯有突破现有的征地拆迁体制，才能合理保护农民的土地权益。第二，制度改良，在充分认识到现行征地拆迁模式滋生的诸多问题的基础上，肯定既有的征地拆迁体系和制度的合理性。该观点主张，正是凭借中国特殊的土地制度安排，才保证了中国经济30年的快速发展。在分税制财政体制下，政府低价征地高价卖地获得的“土地财政”为地方政府建设良好的城市基础设施提供了资金保证，是城市建设可持续发展的前提条件。正是在这个意义上，中国的土地制度尤其是征地制度成为中国模式的核心之一。

根据《宪法》第13条、《土地管理法》第43条的规定土地出让市场由国家垄断，国家对建设用地市场的垄断表现在两个方面：土地征收阶段，国家是农业用地转为建设用地的唯一合法的征收主体；土地出让阶段，国家是唯一合法的卖方主体。土地的市场交易行为只能发生在国家和开发商之间，农地的所有者和承包经营者并不具备适格的土地交易主体资格。“这实在是一门由法律保障政府独家垄断获取经营土地暴利的新生意。”周其仁完成于2003年的关于中国城市化的论文直指行政权力导致“低成本土地”，“低成本土地”诱发政府机构和官员的违法、腐败行为，并刺激了土地的大量浪费，影响了资本的有效配置。为了保障农民权益、防止土地腐败行为、有效配置土地资源，应在区分公益性建设用地和经营性建设用地的基础上，准许集体土地进入市场，修改关于“城市土地属于国家”的宪法准则，逐步、渐进完成土地制度的根本变迁。[①]蒋省三等揭示了在分税制改革之后，政府财政吃紧，土地出让金成为地方政府的主要财政来源，分税制度影响了地方政府“土地财政”逻辑的形成。[②]而土地使用“公共利益”的模糊也刺激了地方政府的征地行为。李保平主张制度构建中，在区分公益性和商业性用地的基础上，应分别建立不同的供地体系，从而有效规制政府公共权力的行使，纠正政府的违法腐败行为。[③]对于 “经营性用地”，应按照市场价格进行“征购”，将市场定价作为补偿标准，补偿给土地所有权人和土地使用权人。[④]简言之，现行征地制度体系导致了不合理的政府征地行为，在征地拆迁过程中政府权力肆无忌惮，忽视了对农民权利和利益的保护；另一方面，农民权利意识日益觉醒，农民的权利诉求难以得到有效表达和实现，从而滋生了关于土地维权的诸多纠纷和社会热点事件。想要改变以征地拆迁为主的农地冲突和矛盾，法律制度的反思和重构至关重要，“全国人大及其常委会应当果断地、及时地修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律，承认农民集体执行流转农村集体建设用地使用权的合法性。”[⑤]

因土地等级好坏的差异，等量资本投在等面积土地上会产生不同的生产率，从而形成农地的级差地租。农地的价值主要体现在其在农业生产中作为生产要素所起的作用。中国区域经济发展不平衡，不同区域的农地的价值有一定差异，但因土地只限制于农业生产，农地的平均价值并不高。非农建设用地的价值来源与农地不同，土地的自然属性——不可移动性使得经济发展之下，特定位置的建设用地具有远高于一般建设用地的市场价值；土地的政策属性——用途管制形成了相对稀缺的建设用地市场，建设用地价值远高于农地价值。简言之，农地转非的土地增值收益，来自于土地的自然属性与国家的政策管制，与劳动力和资本的投入无关，与国家经济发展和政策管制相关，从而土地增值收益所得应由全国人民分享，各级政府代表了各地区人民的利益，政府基于农地转非而获得一定比例的土地增值收益具有合理性。基于此，贺雪峰认为地方政府合理合理有效利用土地财政是实现“地利共享”的重要方面，土地财政保证了良好的城市基础设施建设，同时，也为中央财政有能力全面支农奠定了坚实的基础。以“地利共享”为核心的土地制度是改革开放以来中国取得经济发展奇迹的基础制度。[⑥]周诚强调农地转非之后，土地升值主要是基于外力增值，其投资来源于整个社会，因此增值应该归全社会所有，而不能归原权利人独享[⑦]。在此基础上，陈柏峰主张我国土地发展权国有模式具有一定的合理性，能防止少数人独享土地发展增值收益，法律层面应坚持这一模式，并通过完善具体制度来保障土地发展增益全民共享。[⑧]既保障失地农民的利益，亦兼顾社会公共利益和国家利益。当前中国征地拆迁纠纷频发，矛盾突出，一些地方政府未能依法执法，征地拆迁也滋生了政府官员的腐败行为。任何制度都有可能滋生腐败行为，征地拆迁制度并不是腐败行为产生的原因，不能以因噎废食的方式防止腐败，贸然改变中国的征地拆迁制度。

归结起来，主张进行制度改革的学者对于中国土地制度的判断主要基于以下两点：第一，征地拆迁过程中，政府权力难以制约，官员贪污腐败；被征地农民的权益频频被侵害，土地补偿款难以落实；补偿安置欠妥等。第二，“私有财产神圣不可侵犯”，农民及农民集体的土地财产权利应被保护，政府不能随意侵害。主张制度改良的学者肯定中国土地制度的判断主要基于以下两点：第一，“地利共享”的土地制度保证了中国经济发展的成果，土地制度实施过程中产生了一些问题，但土地制度并不必然滋生腐败，应肯定政府在土地制度中的主导地位，同时从制度建设、程序规划等方面严格规制政府行为；第二，虽则“私有财产神圣不可侵犯”，应充分保护所有权，但任何国家对于权利的保护都必须符合一定的限度条件，对权利的绝对保护并不现实。在已有关于征地拆迁制度的研究中，有学者对于两种主张背后关涉的权利保护的问题进行了较充分的论证[⑨]，也有学者关注了征地过程中的政府行为，多主张征地拆迁中政府腐败行为严重，应改变现有的征地拆迁制度，从而减少政府腐败行为发生的几率，保证农民的权益[⑩]。土地权利的设置及如何保护这一具体问题对于土地制度的界定具有重要意义，但就中国的实践而言，在以政府行为为主导、以集权主义发展模式成就中国经济的持续发展之下，如何认清并理解政府行为在土地制度践行中所处的地位至关重要。基于此，笔者在此文中不关注分歧的第二点，而主要关注两种观点产生分歧的深层次原因的第一点：即双方对于政府行为在经济活动中应处于怎样地位的判断？特别是对于中国这一特殊的经济体的发展而言，如何正确认识和理解中国政府在以土地制度为核心的经济活动中的行为？

二、经济理论的较量和政府属性的争论

资本主义发展以来，不同的经济政策影响甚至决定了国家的经济发展前景，经济活动的复杂性和多样性，同样刺激了经济政策理论的繁荣和推进。不同时期的经济学家致力于解决经济发展过程中的短期或长期的经济、政治困境，阐释并建立了不同的经济政策理论。其中，比较有代表性且产生广泛影响的是由亚当斯密和后继者至《国富论》发表以来，逐步确立的自由放任的经济政策。自由市场理论主张市场作为“看不见的手”能最大化实现经济行为主体的福利，政府应避免对市场经济行为的干预。19世纪及20世纪初期，资本主义世界经济的发展基本以自由市场理论为指导，资本主义经济经历了长时段的繁荣时期。经济的持续繁荣也确立了自由市场理论的稳固地位。发生于20世纪30年代的世界性经济大萧条，引发了严重的经济灾难，将资本主义带到了崩溃的边缘。自由市场理论对经济的良性作用受到怀疑，经济学界积极探索新的经济理论解释并解决这一次大规模的经济危机。正是在这一背景下，凯恩斯主义确立且对资本主义经济复苏起到了重要作用。凯恩斯主义主张国家干预，认为政府介入经济行为可以克服市场机制的盲目性，通过国家职能的作用，增加市场的有效需求，刺激投资，引导经济持续高效发展。“凯恩斯革命”重新建构了政府职能和国家的意义。上世纪30年代的大危机之后，西方国家以凯恩斯理论作为经济政策的指导思想，成就了长达20年的低失业率和低通货膨胀率的“黄金时代”。“市场的缺陷及市场的失灵被认为是政府干预的基本理由。”[11]上世纪60年代后期，西方国家经济出现“滞涨”现象，凯恩斯主义受到挑战，新古典经济学兴起，认为政府不应过多干涉市场行为，制度保障的自由市场有利于实现经济活动的长期目标；凯恩斯理论的继承者也积极对既有理论进行修正，形成了“新凯恩斯主义”。“新凯恩斯主义”以不完全市场、协调失灵和信息不对称为假设，论证了政府行为在经济活动中具有的不可替代的作用。

囿于不同的限制条件，经济发展需要不同的经济理论进行指导，随着实践的变化，不同的经济理论也会逐步修正、推演和深化，以期进一步有效指导经济政治活动。就世界经济发展史而言，一旦经济出现“滞涨”迹象，则多呼吁自由市场，限制政府干预；一旦“市场失灵”，经济萧条，则强调政府应主动及时介入，通过宏观财政政策和货币政策来调控市场经济运行，缓解经济危机，比如应对2008年以来的金融危机时，各主权国家纷纷介入经济活动，积极救市。经济活动的波动与反复，直接导致了不同经济理论的兴起和衰落，也催生了经济学理论的“百家争鸣”现象。经济活动中，不管何种理论作为主要的指导思想，国家对经济的干预已经成为常规事项，“西方社会历史和现实中的‘自由市场制度’从来就不曾是纯粹的‘自由放任’的市场经济，没有哪个政府会让自由市场放任自流，市场要受到大量的治理制度和政府政策的影响。即使是号称世界上最自由的经济体——美国，也历来就不曾放弃过对自由市场的管制，差异仅仅在于，根据经济实际运行的时代要求，不同时代的政府管制的范围和干预的程度是不同的”，[12]但自由市场理论与凯恩斯主义之间的争论一直存在，只是随着经济发展的演变，争论的内容也随之发生改变，现在争论的焦点集中在政府在整个经济活动中应该占多大的比重，即政府应该在多大程度上对经济进行调节和控制。

对政府的定性和判断直接决定了政府应该在多大程度上对经济进行管控。在对政府起源的探讨中，柏拉图表明城邦的存在是为了实现正义，政府的公共性体现在对正义的维护。亚里斯多德认为“人是政治的动物”，个人自发组成城邦，以实现正义的生活方式。早期的政治家多从道德上思考“政府”的公共性属性，认为城邦具有实现正义生活的内在要求。近代资产阶级革命以来，政治学家多从公共的契约精神阐释政府的公共性。卢梭从社会契约的角度分析了个体让渡自由，以形成公共权力机关——政府，“政府是臣民和主权者所建立的一个中间体，以便两者得以相互适应，它负责执行法律并维持社会以及政治的自由。”[13]传统的政治学理论主张公共性是政府的第一属性，政府的存在是为了实现公共利益、公共目标并满足公共服务的诉求；经济学家致力于政策研究时，也假定政府执政是一种“仁慈的暴政”（benevolent despot）——政府为了实现了公共利益而执政。与此相对，至亚当·斯密的《国富论》发表以来，经济学界确立了理性经济人的假设，认为个人在本质上是利己的，人的一切活动都是为了追求个人利益最大化。公共选择理论利用“经济人假设”[14]，分析个体在经济市场和政治市场的行为，认为个体在这两类市场上的行为动机并无二致，都是以追求个人利益最大化为目标。政治家和政府官员也是理性人，其从事政治经济活动的目的依然是追求自身利益的最大化。基于此，公共选择理论认为，代表政府行为的工作人员并不必然具有高尚的道德，也可能在公务中谋私利；其次，政府作为机关法人组织，也有自身的利益诉求[15]，这就使得政府官员的行为偏好难以保证政府作出的决策恰好符合集体偏好结构，符合公共利益的诉求。正如公共选择理论的创立者布坎南所言：“政府的缺陷至少和市场一样严重。”[16]具体表现为以下四个方面：行政管理政策的失误、官僚机构的低效和浪费、政府的扩张性和政府的寻租行为。为了防范政府的失败，公共选择理论主张，应着手改革公共决策体制和政治制度，具体而言应进行立宪改革；约束政府的公共支出行为；限制政府权力，提高社会民主程度。[17]同时，利用自由市场的作用改善政府行为。公共选择理论将经济学中的“经济人假设”引入政治学，强调政治活动中政府行为的自利性特征。在不同经济发展时期，关于政府公共性与自利性属性的争论此消彼长，一旦经济领域主张自由市场，政治上则要求缩小政府“公共职能”，大量由政府实现的公共目标转而由其他组织完成，政府管理部门出现“市场化”的发展趋势[18]；一旦经济领域主张国家干预，政治社会活动中政府的“公共性”就有扩张的趋势，政府承担更多本来由社会承担的职能。

关于中国土地制度向何处去的争论，实则体现了自由市场理论和国家干预主义的较量。制度改革的研究者主张放开土地交易市场，逐步缩小征地范围，允许集体土地入市交易，确立国有土地和集体土地“同地、同权、同价”，集体建设用地的所有人和使用权人能充分利用市场规则实现利益最大化，同时满足中国城市化和工业化的发展需求。“成都的经验说明明，农民集体建设用地可以在中国的城市化、工业化中发挥更大的作用，要统筹城乡、建立统一的土地市场，就不但不应该歧视农村集体建设用地入市的权利，而且要为集体建设用地公开、合法、有序地入市，创造更完备的条件。”[19]自由市场经济是这种主张的理论资源，“农民并不靠实施，他们手里本来就拥有潜在的巨大财富……问题的关键是政府能否借助市场力量，四两拨千斤，把他们手里的东西由潜在财富变成现实财富。”[20]“农民自用的建设用地一旦经由市场定价，可能表现为惊人数目的货币财富。”[21]强调市场可以解决政府主导的城市化导致的诸多社会矛盾；另一方面，农民作为“理性经济人”可以依据市场规则作出有利于己的交易行为，杜绝政府对农民利益的侵害；同时，市场也可以以价格为支点对土地的供给与需求进行有效调节，避免土地价格过高或过低。制度改良的研究者充分肯定《宪法》秩序之下的中国土地制度，认为现行土地制度消灭了土地利益集团，保证了“地尽共利、地利共享”的社会现实。因为国家通过对土地的用途管制，保证了偏紧的建设用地供给现状，使建设用地具有一定的稀缺性，从而使征收为建设用地的土地具有高于农业用途土地的市场价值。按照《土地管理法》第47条的规定，被征收的土地以被征收前的用途，即农业用途确定价值，国家作为唯一的征收主体，实际上获得了土地的增值收益。由于土地收益从本质上来源于社会发展，具体而言包括国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等四个因素的共同作用，是社会大众共同努力的结果，那么就应该由社会大众分享土地增值收益带来的成果，国家占有土地增值收益有利于实现“地利共享”。认可《宪法》秩序之下的土地制度实则是肯定国家干预，将国家（政府）的公共性放在第一位。正是因为国家的干预（用途管制和城市发展规划），保证了偏紧的建设用地供给，提高了建设用地的价格；另一方面，国家作为唯一的征收主体，限制集体建设用地入市，全面控制土地一级市场，为土地增值收益归公奠定了合法基础。各级政府凭借土地增值收益，大刀阔斧地进行基础设施建设，促进了城市化、工业化的平稳进行。虽则土地财政存在一些弊端，但不能彻底否定它，而应该从制度上完善它。

西方社会经历了自由竞争市场到福利国家的转变，以及发展到后福利国家时代，研究者开始质疑政府的失败，政府行为并不总是有效，政府也并不总是能制定符合公共利益的政策规划，政府的作用在某种程度上甚至削弱了社会福利。公共选择理论指明政府行为的自利性特征，积极主张减少政府对市场经济活动的干预。中国式征地拆迁的进行裹挟着上述的理论纷争，特别是公共选择理论成为中国土地制度改革中政府必须推出土地市场的重要依据和理论资源。政府官员和政府在征地拆迁中的违纪、腐败、寻租等行为成为政府应该将土地权利归还给农民的主要原因。任何理论制度的产生都有其复杂的经济社会背景，就特定的历史时期和历史境遇而言，理论都有其合理性和有效性。自由资本主义时期的经济繁荣造就了自由主义思潮，经济上主张自由市场，政府应作为“守夜人”，不得过多干预经济，而上世纪30年代的经济危机则成就了凯恩斯主义，经济发展中国家干预有其必要性，政府的公共性置于第一位。从不同理论在历史上的此消彼长来看，我们不能断然否定任何一种理论的作用，同样不能将另一种理论无原则性拔高或贬损其他理论。经过有效的假设，严密的论证并有实践检验的理论都应该得到应有的尊重，至于其是否适应中国的改革发展，则要看其是否真正契合中国的实际状况且有利于实现中国所追求的社会目标。在中国语境下讨论中国土地制度的改革问题，到底应使用哪一种理论作为指导，同样必须回归到中国经济发展的现实处境，同时要正视改革开放以来土地制度对中国经济发展的重要作用，而这些成就的取得到底基于怎样的土地政策，关键要回答政府在土地制度的运行中处于何种地位？政府的干预在多大程度上刺激或减损了土地制度对经济发展的促进作用，以及政府的干预在多大程度上侵犯了被征地主体的权益。周其仁教授是中国土地制度的资深研究者，曾参与制定了相关土地政策，也密切关注中国城市化进程的发展，并持续撰文为中国土地制度的改革出谋献策。周教授关于中国土地制度的观点极具代表性，笔者将主要以周其仁教授的《还权赋能》一文为支点，在全面理解中国式征地拆迁相关问题的基础上，尝试着厘清中国土地制度行进的方向。

三、中国式征地拆迁的背景分析和《还权赋能》的文本考察

        农村土地制度的合理安排不仅能促进土地资源的优化配置，也能为经济的持续稳定发展提供坚实基础。中国过去二三十年所取得的巨大的发展成就，土地制度改革的贡献“功不可没”。[22]作为后发内生型现代化国家，中国工业化和城市化的快速发展，农用地转为建设用地成为必要选择。农地非农使用的过程中，征地拆迁不可避免。根据陈锡文等的资料，1961年至2001年的41年里，国家共征地4530.19亩，并且自1983年起每年的征地规模都在110万亩以上，并且持续上涨，2001年征地规模达到143万亩。[23]据国土资源部统计，2003年至2006年，每年实际新增建设用地568.4万亩。就征地制度的实践效果而言，产生了以下积极作用：第一，为城市化、工业化的发展提供了土地这一重要的生产要素；第二，为国家城镇化建设节省了巨大的成本；第三，通过“土地财政”解决了地方财政困境，改善了地方基础设施，推动了地方经济发展；第四，为中央财政综合考量国家发展战略，进行合理的财政再分配提供了制度支持。低成本的土地资源促使了地方经济的发展，而地方经济的发展是国家经济持续稳定增长的不可或缺的组成部分。如若制度的践行能完全符合政策的意图和目的，则征地拆迁不至于引起诸多的争论。在践行征地制度的过程中，也滋生了诸多问题和产生了不良的后果，具体而言，有以下几点：第一，征地程序缺乏透明性；第二，征地补偿标准偏低；第三、法定补偿标准难以有效执行；第四，行政权力难以制约，权力腐败[24]；第五，农民的社会保障难以到位，农民权益被侵害；第六，导致城乡差距进一步拉大。[25]研究者认为类似问题如果不能妥善处理，则中国经济“要面临系统性崩溃的危险境地”。[26]正是基于这种担忧，周其仁教授对成都进行的统筹城乡改革进行了持续的研究，认为成都土地制度的探索是中国土地制度改革的方向，“统筹城乡不仅不会妨碍、延缓城市化和工业化，而且可以有力推动城市化和工业化的健康发展……把本来属于农民的财产权利真正还给农民，并经由打破城乡壁垒的土地合法流转与统一的土地交易市场，形成农民与各相关利益方共同分享城市化土地增值的新格局。”[27]

周其仁教授对成都改革的经验总结集中体现在《还权赋能》这一研究报告中。研究报告主要分五个部分：一、城乡差距扩大下的成都实践；二、在征地模式内起步；三、突破征地制度的尝试；四、“确权”、“产权”与还权赋能；五、成都经验的启示。二、三部分是对成都土地改革具体经验的呈现，介绍了郫县的“占补平衡”做法；蛟龙工业港的起步与发展；三道堰的小城镇建设；以及灾后重建的制度创新，比如锦江实施的集体土地的招、拍、挂。第四部分是对二、三部分的小结和理论提升，认为成都直面改革的风险，改革成果的取得直接得益于“确权”，并且最终能落实到“赋能”上，同时也离不开政府的职能转变。最后一部分是对这一研究报告的总结和启示，认为应改革探索现行国家征地制度的现实途径，具体而言是改变级差土地收益的分配模式；适当扩大征地制度的弹性；寻找保护耕地的新机制；缩小征地与扩大集体建设用地入市并举。

通过对该研究报告的阅读和分析，笔者发现成都统筹城乡取得成就的原因主要有以下几个方面：

第一，成都市地方财政收入较高，其中土地增值收益占较大比例。“与全国大都会城市的情况一样，‘土地财政’是成都政府可支配财力的第一支柱。”[28]较高的地方财政收入为郫县、蛟龙工业港、三道堰等地的发展提高了经济基础。“2003—2007年成都市财政支出用于农村和农民的部分共254亿元，相当于同期财政支出的15.2%。其中，2007年成都市财政对农村农民的支出117亿元，等于2002年（10亿元）的10倍以上。”[29]政府能够低价征地高价卖地的原因有两个，其一是土地的外力增值，因社会性投资产生外部性效果，随着工商业的发展和公共事业设施的健全，土地价格上涨，[30]这与土地不可移动的自然属性密不可分；其二是国家对土地实行用途管制，采取偏紧的建设用地供给政策，主导了土地的市场交易行为。正是基于这两个原因，类似成都这样的地方政府才有机会获得丰厚的“土地财政”，也才可能向当地农村和大多数农民提供财政支持，促进基础设施的完善和发展。简言之，没有土地用途管制和偏紧的建设用地供给政策，就难以收获“土地财政”，没有“土地财政”，成都市也无财力向农村和农民倾斜，成都市一系列的改革也将遭遇瓶颈，“从成都市目前操作中的集体土地入市项目来看，能够盈利的几乎没有，基本都是在‘城市反哺农村’的大前提下，由政府支付相当数量的补贴来完成。”[31]也有人忧心成都模式的可持续性和可推广性，“成都市一个有经济实力的西部较发达城市，现在可以每年拿出相当数量的资金支持新农村建设和统筹规划实施协调发展战略，问题是这种支持能否持续下去？”[32]

第二，成都市“土地财政”从全局着眼，实施财政倾斜，限制土地处于特定位置的某一类农民获得巨额利益，有利于维护“弱者”的权利。“在2005—2006年一年时间里，这个行政村（向前村）以1732万元财政投资，完成了总面积4979亩的土地整治，新增耕地面积1081亩。”[33]关于政府公共性和自利性的争论由来已久，研究者撰文驳斥“土地财政”时，也多以政府自利性和权力腐败为理由。上述成都市政府的做法明显具有公共性，“土地财政”取之于民用之于民。“民”并不是某一特定位置的人，而是行政村、乡镇、甚至是县域内的所有人。就向前村而言，以村域为单位进行的土地整治，新增加的耕地及产生的建设用地指标由村民分享收益。“这就使成都市的农村特别是那些远离中心城区的偏远的低地价地区，也得到了一笔仅靠当地农村和农民自己根本无从筹措的资本，用于增加农业资产的存在，加大农民收入的流量。”[34]就周其仁教授的调研经验来看，成都市从全局规划的立场，对偏远地域的农村实行财政倾斜，改善远离中心城区农村和农民的面貌。政府主导的土地市场交易之下，以及政府主导的“土地财政”之下，成都市向偏远农村财政倾斜的做法才有能成为现实。放开土地交易市场，允许集体土地入市交易，在完全开放的市场经济条件下，偏远地区的集体土地何以能卖出高价，获得改善农村和农民收入的资本？现行土地制度赋予成都市政府代表当地农民分配土地增值收益的权力，用于支持农村建设；个体农民不会因为土地的位置而获得巨大的土地极差收益，杜绝了土地食利阶层的产生。

第三，成都市因“增减挂钩”获益的行为是政府主导行为，并非市场竞争行为。“增减挂钩”是典型的政府主导行为，由政府立项之后，获得指标的区域进行土地整治，继而获得建设用地指标，出售指标获得收益。郫县长林村通过“拆院并院”，净增耕地263亩，按照增减挂钩政策，“郫县政府因此就可以在‘当年农地转用指标’之外，增加征地263亩，再作为经营性用地公开拍卖。”“该项目在城镇建新区的拍地所得共11亿人民币（每亩拍卖均价420万元）……收支相抵，这个挂钩项目净所得约4亿元人民币，归市县政府用于城镇和工业建设投资。”“以263亩农村建设用地置换到1.35亿货币收入，平均每亩51.3万元。”[35]郫县长林村是该区域第一个挂钩项目区，此时，政府主导之下，建设用地指标紧缺，每亩地才能拍出420万元的高价，每亩地置换的货币收入约51.3万元。根据统计“2006年—2008年三年内成都市实施了15个挂钩项目……城镇建新区使用5331.22亩……以新增城镇使用的面积算，平均合每亩15万元。”[36]从每亩51.3万元到每亩15万元，每亩土地的收益已经下降了近65%。“成都市第二批共29个挂钩项目已经铺开，预计可谓建新区提供1.2万亩建设用地，以每亩市价平均15万计，投资农村建设的资金高达18亿元”。[37]市场上可供使用的建设用地指标越多，建设用地指标的价格将越低，这是由供求关系决定的。郫县长林村的建设用地指标因其开发较早，每亩地才能获得较高收益，随着各区域纷纷开展“增减挂钩”，建设用地指标价格只会逐步下降。农民作为“理性经济人”，价格低时，不会出售指标。但“增减挂钩”的特殊之处在于，必须经由土地整治，农民上楼之后，用地指标才可能增加，此处，“待价而沽”的行为并不现实。[38] “增减挂钩项目，不过是成都市利用国家政策通过腾出农民宅基地而换取城市建设用地指标所付出的成本，与市场无关”。[39]不是处于任何地方的宅基地挂钩之后都能获得较高收入，并且建设用地指标并不是没有限制，即使没有限制，按照调研报告的陈述，指标价格也只会越来越低。

第四，“确权”“赋能”不是关键，政府支撑才是重点。以蛟龙工业港为例，“若没有青羊区政府当年的主动支持和扶持，就不可能诞生蛟龙模式”“双流县……在县域范围内自行调整配置了对地方来说非常稀缺的规划指标，还为之垫付了审批过程需要的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税”“蛟龙模式就是租用农民土地、自筹资金盖厂房、然后再将标准厂房出租给中小企业”蛟龙模式其实就是“以租代征”，当地政府倾全力打造，除了组织配合“租”用当地农民的集体土地之外，还代为垫付大量资金，帮忙办理相关手续，强制性使其“合法化”。政府的鼎力相助才成就了蛟龙工业园，与“确权”“赋能”没有任何关联。蛟龙工业园的开发模式之下，日渐增长的土地增值收益主要由蛟龙工业港的经营者获取， “这也有助于农民分享仍由他们拥有的土地在未来可能增加的收益”“在制度上均优于传统的国家征地模式”。以蛟龙模式为代表的“以租代征”类型是否优于国家征地模式，必须厘清两个问题：其一是国家征地模式与“以租代征”的核心差异在哪里？其二是国家征地模式是否等同于征地补偿方式。对于第一个问题，正如《还权赋能》开篇首先陈述的那样，现行征地模式之下，政府获得了丰富的“土地财政”收入，也正是这部分收入保证了成都市政府有能力有财力向农村和农民倾向。现行征地模式的收益主要由各级政府以“土地财政”的方式获取，通过行使公共管理职能让大多数人受益。“只要蛟龙工业港集合起足够的需求，即便有的中小企业没有取得预想的成功而退出，源源不断的新需求也能保证此模式屹立不倒。”蛟龙模式如若成功（实践中企业失败之后，弃土地而不顾，农民不仅不能获得额外收益，甚至连租金也难以收回，土地亦因此荒废事情多有发生），获得极大利益的是蛟龙工业园的掌权者和经营者；由于不能知晓农民与蛟龙工业园之间具体签订的合同条款（对于这一部分，《还权赋能》没有具体涉及），难以确定农民作为土地的“出租方”到底能获多大的土地递增收益。简言之，两者的核心差异在于，现行征地模式由政府获得主要土地增值收益，而蛟龙模式由企业获得主要土地增值收益。成都模式论证了第一种模式的合理性及可行性，实际上蛟龙模式能够成功也得益于双流县的“土地财政”，没有前期的政府垫资，蛟龙工业园难以成立。对于第二个问题，现行征地模式的合理性与征地补偿方式的不合理并不冲突，现行征地模式在保证政府获得巨大土地增值收益的同时，并没能处理好征地补偿的问题，滋生了诸多社会矛盾。完善现行征地模式的讨论会中，可以进一步研究这个问题，提供较好的实践对策。并不能因为补偿方式的不合理而否定征地制度的合理性。

四、中国式征地拆迁的合理性辨析

市场经济的问题并不只是市场调节问题，制度、文化等因素也能影响市场的运行。现代国家通过制度对经济进行管控是一个常规现象。公共选择理论从“理性经济人”的假设出发，质疑了政府行为的公共性，证明政府行为的趋利性，从而主张政府应退出市场经济行为。政府既是由个体组成，难以避免政府的自利性倾向；但另一方面，政府作为一级公共权力机关受到诸多的约束，洛克早就论述了“政治权力就是规定和保护财产而制定法律的权利……所有这些都是为了公众福利。”“任何个人或议会只是暂时享有这种最高权力，或如果掌权的人由于滥用职权而丧失权力，这种权利就会重归社会。”[40]对于政府工作人员的约束并不仅仅只是道德上的约束，更是法律和制度上的约束。比如明文禁止国家机关工作人员参与营利性的经营活动，特别是在媒体监督、民主理念日益扩大化的时代背景下，政府及其工作人员的行为受到多重约束。中国经济的发展，国家应在多大程度上规范土地的运行，应如何规范土地的运行是两个不同的问题。就中国所处的现代化阶段而言，国家干预主义具有必要性，在土地制度上的具体表现即政府主导的征地拆迁具有合理性。

第一，“土地财政”有利于公共利益最大化。“公共利益是政府组织制度化创造和带来的东西，在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面。复杂的公共利益是件复杂的事情。”[41]政府虽则不是最优的能实现公共利益的代表，但是在已有的制度构建中，与其他主体相比，政府是最合理的选择。“土地财政”对于中国城市化阶段性的成功助有一臂之力。《还权赋能》报告中所描述的成都模式的成功，不管是郫县的土地整治，蛟龙工业港的崛起，还是三道堰的小产权房建设，都以当地政府的“土地财政”为经济基础，没有政府的大力扶持，成都模式根本就是“无本之木，无源之水”。政府主导“土地财政”分配，才能从全局出发，既让中心城区的居民获得经济发展带来的各种效益，同样也能从财政上扶持偏远地区的发展，郫县的土地整治即是例证。一旦放开土地市场，主张集体土地入市，偏远地区的土地如何获得高价？换言之，能获得巨额土地增值收益的仅仅只能是因土地位置而获益那部分人，其次就是善于经营的企业主，蛟龙工业港的经营者将获得巨大收益，而这部分收益，不可能由其他民众分享。

第二，现行征地制度并没有导致城乡差距过大。“政府既是土地的‘征用者’，又是‘出售者’，可以合法地把低价征得的农民土地，高价向市场出让，这在推进中国城市化的同时，不断生出土地收益分配不公，城乡差距过大，社会冲突加剧等严重问题。”[42]“收益分配不公”“城乡差距过大”立足点在于政府将获得的巨大收益用于城市发展，对农村投资不足，甚至政府及其工作人员利益输送、寻租获益。但成都模式很好地诠释了征地制度之下，政府高价出让土地获得的收益，大部分支援了农村建设，缓解了城乡差距。“在奉行城乡统筹战略5年后，2008年程度城乡居民收入比为2.61:1，不但扭转此前20多年逐渐上升的势头，还比2003年略为收窄了1.1个百分点。”亨廷顿指出“现代化带来的一个至关重要的政治后果便是城乡差距，这一差距正是经历着迅速的社会和经济变革的国家所具有的一个极为突出的政治特点，是这些国家不安全的主要根源。”中国作为内生型后发现代化国家，现代化过程必然伴随城乡收入差距的拉大。政府主导征地制度，有利于缓解城乡差距，理由在于政府作为公共治理机构在法律和制度的约束下，能从全局出发考量资金的分配。放任土地交易的市场，不仅不会缓解城乡收入差距，甚至会造就土地利益的三元格局：城市因为积聚政治经济等资源优势而获益；城郊土地的所有者或经营者因出售土地而获益，成为土地食利阶层；偏远地区的农民和农民只能持续贫困下去，难以为继。自由放任的土地市场之下，三元格局不仅不能缓解，反而会固化，形成新的危机。

第三，征地制度的践行与规范政府行为并行不悖。地方政府基于地方经济发展和城市建设的需要，进行城市化改造和征地拆迁是对国家法律和经济发展规划的直接回应。城市公共服务的提供、基础设施的改善、社会保障体系的建立都需要大量的货币性收入。但在“任期制”的制约下，地方官员为了追求执政期间的政绩，会滥用公权力大肆违规圈地，针对这类情况，应从程序上严格控制。比如，严格控制建设用地指标的数量，对土地利用的性质进行明确界定避免“钻法律空子”的行为。另外，针对政府行为不规范，操作过程不透明的做法，法律虽然规定了征地拆迁的公告公示程序、听证会等相关制度，但具体的操作机制并未能建立，导致实践中被拆迁方未能参与征地拆迁方案、征地拆迁的合理性认证、拆迁补偿等标准的确立，被拆迁方不能详细了解征地拆迁的相关信息，被拆迁方在征地拆迁中集体“失声”，丧失了话语权。政府应及时公开信息，在合理合法合规的基础上，与被征地主体协商谈判获得支持。

第四，应加紧改革征地补偿方式。我国的征地补偿标准虽然几经变革，但仍不适应经济发展的需求，难以满足被征地被拆迁人的利益诉求。土地补偿标准的确立既要考量公众的公共利益，更要顾及失地农民的利益。征地补偿方式的改革应着重对失地农民的保护，补偿方式可以多样化，保证失地农民能可持续地维持家庭生活，并能对未来有长远预期。具体而言，可加强对失地农民养老、失业、医疗等多方面的社会保障；根据集体的不同情况，失地农民的补偿可多样化，既可以以货币安置为主，也可以通过留地安置、土地入股等方式进行安置。另一方面应对以市场方式补偿农民的做法抱有足够的警惕，类似城中村的改造，以市场价格补偿农民，事实上造就了一个土地食利阶层，不仅侵蚀了政府的“土地财政”，同时也削弱了法定补偿标准的权威性。

五、小结

       国家干预主义与自由市场理论交锋的关键也不在于简单地要求国家干预或完全自由放任，而是国家干预与市场调节之间如何结合的问题。“近年来两种政策主张相互吸收、相互融合的倾向变得越来越明显……德国奉行的社会市场经济模式中，日本及南朝鲜实行的政府主导的市场经济中……都有突出的反映。”中国30年的实践发展证明了国家对土地政策的干预具有可行性和合理性。社会主义国家理念追求公平、共同富裕，而不是严重的两级分化和不加干涉的资本任意嗜血行为。法律保护任何人的私产，但在某一阶段法律只可能保护少部分人的私产，在这个意义上，法律是有产阶级的法律。但法律亦号称追求社会公平正义，对于弱者的保护从来都是国家的责任和义务。保护私产的法律依然保护弱者的利益，而弱者利益的保护实则需要国家的宏观调控。中国式的征地拆迁模式支撑了“土地财政”，同样亦保护了弱者的利益。此处的弱者，即是那些千千万万土地处于偏远地区，城市化的发展难以起企及的农民，他们的利益只有在政府利用土地财政，大力发展公共基础设施的前提下，才能得到有效保证。土地制度的有效运行既离不开市场经济的大环境，更离不开国家对土地制度的有效干预。放开土地交易市场，极有可能造就土地利益的三元格局，并将这种格局固化，公共利益将成为空谈。《还权赋能》所呈现的成都模式，是一个经典的经验材料，很好地论证了中国经济发展中，政府必须有效干预土地制度的运行，通过“土地财政”实现对共公共利益和失地农民的双重保障。