【财新网】（记者 林韵诗 常红晓）“无论是承包地经营权的抵押、集体经营性建设用地的入市，还是农民住房财产权的流转，都要先搞试点，而且试点是要报批的。”12月6日，农业部部长韩长赋在国新办新闻发布会上，对农地改革的热点作出回应。

　　十八届三中全会《决定》明确，允许农地承包权抵押和融资、集体经营性建设用地可直接进入市场、慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、转让等。韩长赋的上述表态被认为是决策者对土地制度改革可能走偏的一种警告。近日，中农办主任陈锡文也提出类似警告。

　　中农办主任陈锡文、农业部长韩长赋的表态，要点有三：一是明确“农地承包权”不能抵押，可抵押的仅仅是“农地经营权”；二是“农地入市”仅限“经营性”集体建设用地；三是《决定》所言农房财产权可抵押，并不意味着“宅基地可自由买卖”。

　　农地承包权不可抵押 可抵押经营权

　　中共十八届三中全会《决定》提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变；赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

　　此前，中共十八届三中全会《决定》开放了农地承包经营权的抵押、担保。有学者分析指出，这将使农民的承包地物权更加完整，有利于保障农民的农地财产权，增加财产性收入。这相当于给8亿农民一个选择的权利，可根据自己的家庭和就业情况，决定是否保留承包地。

　　韩长赋则在12月6日上午的新闻发布会上解释称，允许农地承包经营权抵押，抵押的客体是农村土地经营权，不是农地承包权。也就是说，“在承包或者流转土地上从事农业生产，并处置农产品的权利，所以不是承包权，更不是所有权，而是经营权。”

　　就在发布会召开前一天，12月5日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在接受《人民日报》记者专访时指出，“按照中国现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的。”

　　财新记者注意到，2003年施行的《农村土地承包法》规定，在农地由农民集体所有的前提下，农民享有“农村土地承包经营权”。而陈锡文和韩长赋 的此番解释，意味着中国决策者放弃了“农地承包经营权”的说法，将把该权利分为两类，一个是承包权，是一种物权，不能抵押；一个是经营权，可以抵押、担 保。

　　陈锡文还进一步解释说：为给予农民更多财产权利，“此次中央就把经营权从承包经营权中单独分离，允许抵押担保，但承包权作为物权依然不许抵押。这样，既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控。农民最多失去几年的经营收益，而不会损失承包权。”

　　土地问题学者指出，把农地承包经营权分为农地承包权和农地经营权两类。这是一种全新的提法，值得高度重视。值得重视的是，陈锡文还就此指出，未来的农地经营权抵押，“应该明确规定，只有有资质的银行机构才可以接受抵押担保的土地。”

　　“小产权房”不合法 宅基地不能自由买卖

　　中共十八届三中全会《决定》提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

　　此前，有土地学者分析指出，《决定》明确，农村住房可抵押、担保、转让，意义重大。这是因为，一旦农村住房抵押实现了抵押权，或直接卖掉，这就意味着农民的房屋将转手。而根据中国现行“地随房走”的政策，农民的宅基地也将随之转让，即实现了“宅基地买卖”。

　　对此，韩长赋表示，这种理解是有问题的。他指出：三中全会《决定》的上述表述，不能理解为宅基地可自由买卖。他说：“绝不能误以为农民的宅基地可以自由买卖了”，也不能误以为“城里人可以到农村买宅基地盖房子”。

　　韩长赋表示，此次中央政策的出发点是维护农民的权益。而推进土地制度改革，是为了增加农民的财产性收入，而不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地。

　　陈锡文在接受《人民日报》专访时也表示，住房财产权可以转让，并不意味着农民的宅基地可以买卖。因为农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，而宅基地则属于农民集体所有。

　　“小产权房”转正也是遥遥无期。三中全会《决定》公布一周后，11月22日，国土部和住建部联合发出《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房” 的紧急通知》；11月24日，两部门召开视频会议明确：对违规为“小产权房”办理有关许可和登记手续的，要严肃处理，并追究责任，坚决遏制近期“小产权 房”回潮之势。

　　国土部副部长徐德明强调，要准确把握中共十八届三中全会精神，坚决查处违法建设、销售“小产权房”行为。无论是国有建设用地还是农村集体经营性建设用地，都必须严格遵守土地利用总体规划和土地用途管制制度，“这是大前提，是前置条件”。

　　农地入市仅限“经营性建设用地”

　　中共十八届三中全会《决定》指出，要建立城乡统一的建设用地市场。对此，一些舆论解读为“农村集体建设用地都可以入市”。

　　在发布会上，韩长赋表示，“现在有些解读不全面”，按照《决定》，只有农村集体“经营性”建设用地可以入市。

　　韩长赋表示，农村集体经营性建设用地入市，首先需要确权、确地，不能无证转让。而且，必须在符合规划和用途管制的前提下，才可以出让、租赁、入股。同时，还要规范公开市场操作，不能私下授受。

　　12月5日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文接受《人民日报》专访表示，“农地入市”或“农村集体土地入市”是误读，是不准确的。

　　陈锡文介绍，农村的集体建设用地分为三大类，即宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用 地，在符合规划和用途管制的前提下，可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，享受和国有土地同等权利，但这部分用地仍归农民集体所有。